非政府组织凭借其自身的独特性和较高的专业性从制定行业规范、供给科学知识、参与议题设置和强化舆论引导等多个维度影响着南极环境决策进程。未来,非政府组织将继续在南极环境决策中发挥重要作用。当然,非政府组织自身存在的“政府化”和“唯资本化”倾向也会阻滞南极环境决策进程。鉴于非政府组织对南极环境决策发挥的双重影响,如何认识和处理我国在南极环境治理进程中同非政府组织的互动关系,紧密地关涉着我国在南极事务参与中的话语权,对维护自身在南极的利益具有重要意义。
一、辨证看待非政府组织在南极环境决策中的作用
极地安全关乎国家安全。我国既要正视非政府组织在南极环境决策中的作用,不断向南极非政府组织提供中国智慧和中国方案,坚持用海洋命运共同体理念统领与非政府组织之间的“建设性互动关系”,同时要注意部分非政府组织的“政府化”倾向,提防幕后国家通过政治和资本绑架非政府组织,对我国参与南极环境治理造成扰动。因此,我国需要辩证看待非政府组织在南极环境决策中的作用,在审慎对待和科学研判的基础上实现合作共赢。
一方面,我国政府应当重视非政府组织在南极环境决策中所发挥的积极作用。当前,英、美等发达国家把非政府组织视为提升南极环境决策话语权的重要舞台。作为南极环境治理的后来参与者,我国可以把非政府组织视为深层次参与南极环境决策并以此推进南极环境治理进程的重要媒介和路径,通过开展交流与合作密切与其联系。然而,我国与南极非政府组织合作的广度和深度与其他主要协商国相比尚有较大差距。以我国和IAATO的合作为例,中国只有4家公司是IAATO的准会员,而准会员只能将游客安排至南极旅游经营者开设的旅游项目中,其开展的业务范围受限。IAATO作为唯一得到南极条约体系认可的非政府旅游管理组织,我国法人在IAATO中的参与度关系到南极旅游行业规范的制定,关系到我国在南极旅游治理甚至环境治理中的话语权。为此,我国可以通过项目合作等积极与非政府组织创造接触,深化民间合作特别是与企业、科研院所的合作,通过非政府组织这一重要舞台不断提升我国参与南极环境决策的能力和水平。另一方面,为防止非政府组织的负面活动对国家安全的威胁和冲击,中国必须警惕非政府组织的“政府化”。非政府组织容易成为政府传递意志的工具,他们借非政府身份的隐蔽性搅入国家博弈的漩涡中,利用国际舆论压力干扰我国在南极的既定方针和政策,在一定程度上限制了我国参与南极治理和合作的能力,威胁我国的国家安全和利益。为此,我国在与南极非政府组织开展合作时,应当事先对该组织的设立宗旨、资金来源、注册国、国际声誉等进行审查,综合研判非政府组织内部成员的民族、宗教、国籍对做出南极环境决策的影响,密切关注南极非政府组织的活动动向。
二、以SCAR为纽带加强同非政府组织的科学合作
科学活动与南极既有的主权军事纷争关联程度较弱,是各国公认的低政治领域,也是各缔约国在南极保持实质存在的重要方式。科学合作既是一种共同利益,也是在南极各治理主体之间建立更强的信任和相互依赖的机制,是我国参与南极环境决策的重要突破口。我国要重视SCAR在南极科学研究中聚合信息与资源的优势,以SCAR为纽带密切与非政府组织的科学合作,不断深化对南极气候变化、野生动植物保护、海洋环境治理等问题的认识,以科学实力提升增加南极环境决策的中国权重。
一方面,我国应重视SCAR在科学层面对非政府组织的引领作用。我国明确的极地科学基础研究6大优先领域与SCAR确定的最新科学研究计划重合度较高,合作前景十分广阔。然而现实中我国与SCAR的合作水平较其他主要协商国相比却相差甚远。SCAR于2021年启动了3项新的科学研究计划(SRP),作为未来一段时间的优先研究领域。在该计划之一的“南极气候系统的近期变异性和预测(AntClim Now)”项目中,指导委员会只有1名中方专家,项目组成员中只有2名中方专家,远不及英、美、澳等国,同为亚洲国家的印度都有4名科学家在项目组中。为改善这一不利境况,我国应加强人才储备,大力培养极地科学领域的领军人才,支持中国科学家参与SCAR的科学研究计划,借助SCAR平台密切与ASOC、IAATO等非政府组织的合作,联合向ATCM-CEP输送科学建议,为中国立场提供科学证据支撑。另一方面,我国要密切关注南极非政府组织的科学动态,积极同其开展深层次科学合作。以IAATO为例,该组织的科研项目涉及云层和云量观测、海鸟栖息地调查、浮游植物采样等,这些项目敏锐地捕捉到了南极科学前沿,其产生的成果势必为南极环境决策提供坚实的证据支撑。我国应以科研项目合作为出发点,增加项目组中的中方科学家比重,待科学成果形成后,可通过与非政府组织向ATCM-CEP联合提交信息文件的方式不断提升中国在南极环境决策中的话语权。
三、鼓励和引导我国社会组织关注南极事务
随着南极环境治理进程的日趋复杂,主要协商国越发倾向于让本国非政府组织参与其中,利用非政府组织汇聚和传播信息的优势掌握各类参与者在南极环境决策中的利益关切,通过各种外交手段达成共识,从而把国家意志融入到南极环境决策中。非政府组织在南极环境决策中扮演的重要作用启示我国要积极引导国内社会组织关注南极事务,利用社会组织塑造对我国有利的舆论导向,积极构建官方机构与社会组织协同参与南极环境决策的局面,不断提升我国在南极环境治理中的软实力。
我国的部分社会组织扮演了非政府组织的角色。根据民政部颁布的《社会组织评估管理办法》有关规定,社会组织是指经各级人民政府民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位。从事南极研究和宣传的学会、协会和理事会只要经登记注册等都可被囊括在社会组织的范畴中。以北京绿研公益发展中心为例,其是一家致力于研究和解决可持续发展领域前沿问题的环境智库型社会组织,曾关注南极海洋保护内容,并邀请ASOC工作人员进行学术分享,为民众了解南极环境动态提供了新渠道。但不可否认的是,本土社会组织特别是根植南极研究和宣传的社会组织发展较为缓慢,无论是国际化水平还是专业度相比于活跃在南极的国际非政府组织尚有进一步提升的空间。主要原因有二,一是我国社会组织的筹款能力相对较弱,主要依赖政府投资,社会筹资能力不足,资金瓶颈难以突破;二是我国社会组织的活动范围主要集中在经济、社会、民生和文化领域,从事国际事务的社会组织的力量稍显单薄,鲜有活跃在极地与深远海领域的社会组织,无论是组织数量还是活动开展规模都与主要发达国家相差甚远,与我国参与南极事务的水平不匹配。因此,我国需要为本土社会组织的发展壮大提供良好环境,通过社会组织这一舞台在南极环境治理中讲好中国故事。具体来看,一是逐步完善对社会组织的独立监督和评估机制,建立社会组织向社会或自愿捐赠方定期公开财务信息制度,引入独立第三方审计制度,推进各类非政府组织开展相互审查,不断提高非政府组织的社会信用度。二是引导社会组织加强自身能力建设,在合法合规的前提下积极倡导其自我服务和自我管理,关注南极最新动态,鼓励其利用互联网追踪报道南极环境研究的最新成果,服务于我国参与南极环境决策,为我国在南极相关活动提供智力支撑,贡献中国智慧。例如,由热心环保事业的人士、企业、事业单位自愿结成的,以围绕实施可持续发展战略、贯彻落实国家环境与发展目标为宗旨的中华环保联合会在其官网环保动态专栏中就有对南极气候的相关报道。我国政府可以对其加以引导,更多关注南极环境事务。
文章来源：节选自《非政府组织对南极环境决策的影响路径与中国因应》，原刊于《极地研究》2023年第3期。
作者：刘惠荣，中国海洋大学法学院教授，中国海洋发展研究中心海洋战略研究室副主任；谢炘池，中国海洋大学法学院硕士。