生物多样性养护和可持续利用与气候变化是国际社会关注和讨论的重要事项。2022年公布的“BBNJ协定案文草案”中关于确定区域和附件一所列的衡量标准的规定，以及2021年公布的《2020年后全球生物多样性框架初稿》中所设定的2030年行动导向目标，两者均采用了一种“保护物种—保护区”的治理逻辑，即，首先确认需要特别保护的物种，或确认特殊的或脆弱的生态系统，然后以此为由建立保护区。这意味着设立保护区成为目前国际社会对物种进行特别保护的必要方法，甚至唯一途径。
在此背景下，南极特别保护物种制度再次成为近几届南极条约协商会议讨论的重要议题。该制度旨在对处于濒危状态的南极本土动植物给予特别保护，防止南极物种灭绝，减轻南极物种面临的威胁，并帮助其恢复或复原。之所以称之为“再次成为”,是因为在2009至2018年间，没有国家或组织提交单独关于特别保护物种的文件。从2021年开始，一些国家和组织认为帝企鹅受到了全球气候变暖的威胁，因此提议将其指定为南极特别保护物种，并协商为其制订一份保护和管理的行动计划。
梳理对比南极条约协商会议文件所记录的各国和组织的行为与观点，笔者发现，在帝企鹅案例中，在政策制定方面，提案国不仅采取了与指定其他南极特别保护物种不同的标准，而且不符合南极环境保护委员会2005年通过的关于南极特别保护物种的指南性规范；而在政策实施方面，他们采取了与“BBNJ协定案文草案”相同的“保护物种—保护区”的治理逻辑。提案国为何会持有如此观点，其在政策制定与实施方面的行为反映出怎样的治理逻辑，这是本文将分析探讨的问题。通过对提案国在该案例中所采用的治理逻辑及其相关问题的分析，本文希望能够为国际生物多样性保护提供一种区域性案例，并为我国未来参与南极治理提供理论上的分析与参考。
中国应对在南极特别保护物种制度的政策制定过程中形成的“政策目标导向的科学治理”和在政策实施过程中形成的“保护物种—保护区”治理逻辑持谨慎态度。因为前者可能导致南极条约协商会议在坚实科学基础上采取协商一致的决策机制受到冲击，后者则会使需要保护的物种无法得到有效保护。帝企鹅要获得有效保护，应遵循指定保护物种的科学依据，并依据南极条约体系的指定程序规范，采取具体的而不是抽象的保护方案，从而有针对性地应对该物种所面临的威胁。
南极特别保护物种制度突出体现了南极治理中科学与政策的紧密关联程度，该制度的有效实施依赖合理的基于科学的政策共识机制。该制度一方面充分体现了科学建议对于南极政策的支撑作用，另一方面反映出存在科学不确定性的科学建议在南极政策中的两难地位，科学建议已经成为南极治理中的一把双刃剑。对此，中国需要从科学与政策相互作用的角度进行系统化应对。
不同国家、国际组织在参与南极治理的过程中，因为持有不同的政治、价值理念，而且因为科学建议包含不确定性，南极治理将面临更多的政策不确定性。在面对科学不确定性的情况，仅基于部分科学建议而制定相关政策，这本身就是不科学的。在这种情况下，最重要的是各国达成继续进行科学研究的共识，加强在相关领域的科学研究，积累与整理科学本底数据，从而提升政策的可靠性，更好地应对不确定性与未来变化。在面对政策不确定性的情况，需要首先形成科学共识，通过科学研究减弱科学不确定性带来的负面影响，然后依据南极条约体系的相关规范，从而形成政策共识。只有在南极条约体系的框架之下，实现科学共识与政策共识的协调，而不是两者的简单线性化处理，才能真正实现有效的南极治理。基于科学的政策共识机制被认为是南极治理的基石，该机制可以使南极治理合理充分考虑相关科学建议，同时可以使不同群体有机会阐释不同的观点。科学建议和科学组织在南极政策制定机制中发挥越来越重要的作用，这将使南极政策更加科学与合理。但是，这对于科技力量薄弱的国家可能是不利的，这些国家在南极治理中会因为科技能力弱势而被逐渐边缘化。上述南极帝企鹅案例表明，一些国家可能会利用本国科学优势，通过“政策目标导向的科学治理”机制来替换现有的政策共识机制。
在现有的南极科学和政策的共识机制框架下，我国应持续增加对南极自然科学研究的支持，促进国际科学合作，使科学建议可以更有效地支撑我国参与南极治理，为南极治理提供中国智慧；同时，应加强南极治理理念与治理逻辑的系统化研究，提出有利于维护南极条约体系稳定且可行的理念；注意系统化梳理和研究中国在同一类问题和同一类理念上的政策适用，使其保持政策的连贯。虽然一些国家并不遵循先例，也不遵循科学标准先例，但是，保持政策的连贯性是国际社会中负责任大国的应有之义，遵循科学标准先例将更符合基于科学的南极治理的内涵。虽然南极条约体系处于动态的发展中，不同时期各国对于基本原则与规范的解释与适用可能会有偏重，但南极条约体系是维护南极和平稳定的基石，是各国开展南极治理应遵循的基本规范体系。中国作为缔约国，应坚持南极治理中基于科学的政策共识机制，谨慎处理南极治理中科学共识与政策共识的关系，维护南极条约体系的稳定。
文章来源：节选自《科学与政策相互作用视角下的南极特别保护物种制度分析》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2023年第6期
作者：姜茂增，系上海海洋大学海洋科学学院博士；唐建业，系上海海洋大学海洋科学学院教授