要客观、全面阐述中国针对航行自由的立场和观点并形成“新时代航行自由观”，就必须明确与航行自由有关的若干原则或属性。首先是基本立场。提出并形成“新时代航行自由观”并不是舍弃传统国际法上的航行自由，而是基于传统国际法上航行自由制度的特点和性质进行正确解读，发挥正本清源的作用。因为只有正确理解航行自由的本质，才能在此基础上对当代国际法上的航行自由制度进行准确演绎。其次是重要理念。提出并形成“新时代航行自由观”需要结合当今百年未有之大变局下的国际形势，包括及时融入中国倡导的国际法理念，特别是引入“人类命运共同体”及“海洋命运共同体”理念所蕴含的原则和精神，与时俱进地发展航行自由制度，更好地实现公正、公平目标。再次是实践要求。提出并形成“新时代航行自由观”需要符合国际社会的根本利益，并与“海洋命运共同体”“人类命运共同体”以及国际法治蕴含的宏观理念和价值相符。因此，形成“新时代航行自由观”需要立足全球治理视野和国际法治精神，通过提出“中国方案”、制定符合国际社会共同利益的国际规则，重点解决现实航行自由理论和实践中的争议问题。
为此，本文拟从航行自由的本质、和平解决与航行自由争端有关的立场、构建和谐与合作的新时代全球海洋秩序三个方面，阐释“新时代航行自由观”的核心内涵。
一、航行自由的本质：开放包容，安全畅通
航行自由是国际法上久已确立的一项权利，且被视为海洋自由的核心。该项权利能得到世界各国的普遍支持，是因为它始终致力于在各沿海国的主权和安全利益等个体利益同贸易、航运利益等国际社会的共同利益之间寻找最佳平衡。这种平衡体现了航行自由的本质，即开放包容、安全畅通。这也是倡导“新时代航行自由观”所必须坚持的核心原则。
第一，开放包容是航行自由的本质特征，体现了航行自由与海洋本身属性之间的密切联系，同时也是“人类命运共同体”理念的重要内涵之一。航行自由自身的进展就是与人类对贸易自由的追求相伴而生的。它带来了国际贸易的繁荣，实现了全球经济的大融合，因而传统的航行自由特别强调海洋自身的开放性。从历史上看，任何国家试图通过封闭海洋和瓜分海洋将海洋占为己有的努力均以失败告终。例如，在地理大发现时代，西班牙和葡萄牙曾于1493年得到罗马教皇亚历山大六世颁发敕令的授权，准予两国瓜分世界海洋，但随即遭到法国、荷兰等其他国家的强烈反对，以至于西班牙和葡萄牙两国从未真正有效地对它们各自“拥有”的海洋行使“主权”。
在当代国际海洋法体系（尤其在《公约》）中，航行自由开放包容的特征主要体现在各国船舶在各类海域中有不受阻碍的航行自由权。例如，在公海和专属经济区，《公约》规定了所有国家的船舶均享有航行自由（第87、58条）；在沿海国的领海、群岛国的群岛水域，《公约》也规定了各国船舶的无害通过权以及群岛海道通过权（第17、52和53条）；在用于国际航行的海峡，规定了外国船舶的过境通行权及无害通过权（第38、45条）。
同时，为实现各国依航行自由原则享有的航行便利与沿海国安全利益之间的平衡，船舶在上述海域的通行权也受到《公约》条款的若干限制。例如，在公海和专属经济区，它受到“适当顾及”（due regard）原则（第87、56条）和“公海只用于和平目的”（第88条）的限制。外国船舶在领海内的通过应严格遵守沿海国关于无害通过领海的法律和规章，如不得损害沿海国的和平、良好秩序或安全，不得从事“有害”活动或与通过本身无关的活动（第21、19条）。在用于国际航行的海峡，过境通行的外国船舶不得对海峡沿岸国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，不得进行研究或测量活动（第39、40条）等。总之，航行自由的开放包容属性在《公约》体系下得到了较高程度的保障，而《公约》规定的这些合理限制并未影响各国行使正常航行的权利。
第二，安全畅通是各国享受航行自由的必要保障，这对于国际贸易和航运的重要性不言而喻。雨果·格劳秀斯（Hugo Grotius）在《海洋自由论》（Mare Liberum）中强调了保护海上贸易路线安全的重要意义。在当代，重要国际航道的安全依然面临挑战，特别是来自非传统安全因素的挑战。所以，如何确保国际航道乃至整个世界海洋的安全畅通，在当今全球海洋秩序下依然是一个“旧原则面临新挑战”的重要课题。
此外，《公约》虽对海盗罪行、海盗船舶以及外国军舰的登临等问题进行了具体而明确的规定（第100—107条），但对在位于沿海国管辖海域内发生的、沿海国因自身能力有限而无力惩治或管辖的海上抢劫行为，或对在公海上以政治目的而并非为私人目的从事的海上抢劫行为，仅凭《公约》规定的上述条款无法实现治理的要求和目标。为此，1988年国际海事组织（IMO）制定了《制止危及海上航行安全非法行为公约》（Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation），其中引入了“危及海上航行安全非法行为”的概念，并将《公约》规定的海盗罪行未能覆盖的其他威胁航行安全的行为列为缔约各国均可管辖处置的罪行，因而在一定程度上填补了《公约》在海上安全方面的缺漏。但该公约的实施效果并不理想。所以，国际社会在打击海盗、海上恐怖主义等危及海上航行安全活动上仍任重而道远，保障世界重要海域和海上通道的航行安全依然是各国真正实现航行自由的前提条件。所以，从航行自由的本质来看，“安全畅通”依然是航行自由中不可或缺的重要内容。
二、和平解决与航行自由争端有关的立场：和而不同、求同存异
如果说开放包容、安全畅通是构建“新时代航行自由观”必须坚持的传统航行自由的本质，那么“和而不同”则凸显了“新时代的航行自由观”内涵中的中国文化元素。
事实上，与航行自由有关的问题是1973—1982年第三次联合国海洋法会议期间各国激烈交锋的议题之一。在《公约》“一揽子交易”（one pakage deal）的审议程序下，为顾及《公约》的完整性、权威性、普遍性，《公约》的最终文本中没有直接凸显各国之间关于航行自由问题的激烈矛盾，而且《公约》本身也明文禁止缔约国对《公约》条款进行任何保留。但这并不代表各国之间（特别是西方海洋强国同广大发展中国家之间）关于航行自由的诸多争议问题已经得到解决。实际上，对于《公约》未予明确规定的与航行自由有关的事项，多个发展中国家都发表了非条约保留性质的解释性声明。显然，自《公约》诞生以来，各国对与航行自由有关的问题就充满争议和分歧。为此，倡导并形成“新时代航行自由观”就必须正视这一客观事实，在承认存在争议和分歧的基础上，各国努力秉持诚意履行国际条约义务，尝试解决这些争议和分歧。
第一，坚持和而不同、求同存异的立场。“人类命运共同体”“海洋命运共同体”理念均体现了中国传统文化中“和而不同”的思想。要实现和而不同，就需要在保证开放包容和安全畅通的基础上求同存异，而不是像西方海洋强国那样实施零和博弈。特别是西方海洋强国对属于“灰色地带”的海上军事活动强调所谓的自由，而这与争端各方遵从的和平、和谐、和解的准则背道而驰，无益于它们在互相理解、互相信任、互相体谅的基础上解决问题。一方面，要承认包括中国在内的发展中国家同以美国为代表的西方海洋强国之间在航行自由若干具体问题上存在分歧，要努力协调、化解分歧；另一方面，应当将分歧和矛盾限制在可控范围内，避免因航行自由问题引发直接对抗并造成重大损害。部分西方学者亦曾表达过类似观点。例如，欧克斯曼（Oxman）和墨菲（Murphy）就曾表示，“无论是沿海国还是海洋大国，只要将自己对法律的解释‘强加’给另一方，就是一种挑衅行为；在确定权威的解决方案之前，任何一方都不应被迫放弃自己的立场，争端双方都应尽量减少而不是增加对方作出暴力反应的可能性。”这也说明“和而不同”“求同存异”是和平解决航行自由的国际争端所必须秉持的原则或理念，应适用于发展中国家和西方海洋强国之间解决航行自由方面的争端。
第二，坚持加强沟通和协商解决争端的态度。习近平指出，“国家间要有事多商量、有事好商量，不能动辄就诉诸武力或以武力相威胁。”各国应该秉持“有事多商量、有事好商量”的态度。“有事”意味着在各方之间存在不同意见，甚至存在持续的争端。对于航行自由问题，中美两国之间就存在争议乃至对立，属于“有事”情形，但“有事”并不意味着两国之间必然会爆发冲突或对抗。“商量”指通过沟通和协商力求消除分歧，具体来说就是通过谈判、协商的方式和平解决国家之间的分歧。《联合国宪章》第33条规定了谈判作为和平解决国际争端的主要方法之一。在出现争端时，相关方应该保持对话、交流而非冲突、对抗，应当坚持通过谈判解决争端。对于与航行自由有关的争端，中美两个大国之间只有通过对话才能解决对立与分歧。中美双方应秉持善意和诚意来解决相关问题。为避免争端升级，必须坚决反对任何一方违背另一方的意愿，利用现有争端解决机制的漏洞而单方面诉诸强制争端解决程序。国际社会应正视争端，并对争端采取正确的解决方法。
三、新时代全球海洋秩序特征：和平、合作、和谐
中国倡导的“新时代航行自由观”应反映“海洋命运共同体”理念蕴含的价值和精神，体现“和平、合作、和谐”的新时代全球海洋秩序特征。
第一，和平是新时代全球海洋秩序的本质特征，也应被视为构建“海洋命运共同体”的基本前提。和平的海洋航行秩序，一方面，体现在任何国家包括军舰在内的所有船舶都应以和平使用作为行使航行权利的指导性原则上。各方应避免采取任何挑衅性、危及沿海国主权、领土完整与安全的行动。这就要求有关国家，特别是拥有强大海军实力的海洋大国和海军强国严格依据《联合国宪章》《公约》的原则和制度行使航行自由。另一方面，和平解决与航行自由有关的国际争端是中国倡导的“新时代航行自由观”的重要内涵，有关航行自由的争端，应坚持通过和平方式解决，而不应诉诸武力或以武力相威胁。
第二，合作是促进各国形成新时代全球海洋秩序的必由之路。当前，包括海盗、海上恐怖主义等在内的非传统安全问题依然在多处重要的国际航道威胁着航运安全，确保航行自由内涵要义之一的“安全畅通”，是构建“海洋命运共同体”的必然要求。有关国家采取措施确保在本国海域内的所有船舶的航行安全以及悬挂本国旗帜的船舶在其他海域内的安全，离不开各国政府及海军之间开展各层面的广泛合作。“增强互信、平等相待、深化合作”是各国之间应对威胁航行安全问题的必然选择。
第三，和谐是“海洋命运共同体”理念下各国友好、互信地共同使用海洋的愿景。新时代全球海洋秩序从根本上体现的是“平等相待、和而不同、诚信正义、立己达人”等中华传统优秀文化的价值。对于航行自由，和谐意味着沿海国和其他国家对于国家管辖海域内航行权利的行使必须互相遵守“适当顾及”的义务。一方面，沿海国不应利用国内立法对其他国家船舶的正常航行设置不必要的障碍；另一方面，其他国家的船舶不应在沿海国管辖海域内从事与航行无关且影响沿海国主权及主权权利行使的“有害”及“不友好”的活动。
文章来源：节选自《中国倡导“新时代航行自由观”的价值、内涵与路径》，原刊于《国际展望》2023年第4期
作者：金永明，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，中国海洋发展研究中心海洋战略研究室主任