国有自然资源资产管理需要在“两山”理论的指导下，将国有自然资源资产的基本属性与现实国情相结合，明确国有自然资源资产的功能定位和管理目标要求。
一、国有自然资源资产的基本属性特征
国有自然资源资产内嵌着自然资源的天然属性和政府资产的社会属性，这是国有自然资源资产管理的重要立足点。
山水林田湖草沙作为一个有机共同体，其运行的复杂自然规律是国有自然资源资产管理的重要边界。一，国有自然资源资产具有天然性，是自然形成的物质、能量、空间等所有资源的整体，需要通过一定的方式挖掘其内在天然价值。二，国有自然资源资产是一个有机整体，管理中要尊重山水林田湖草沙是生命共同体这一客观事实，把握各类自然资源资产之间的关联性，注重资源开发与保护修复的综合性，以有效发挥整个自然资源资产系统的整体价值。三，国有自然资源资产存在的必要性。国有自然资源资产不仅维持着自然生态系统的和谐稳定，同时也是人类社会实现经济发展的重要物质基础，对人类生存、生产、生活具有直接的影响。
围绕国有自然资源资产产生的社会关系是国有自然资源资产管理必须妥善处理的问题。第一，全民所有性是中国国有自然资源资产的鲜明特征。中国社会主义公有制与《宪法》明确了自然资源资产归国家所有和集体所有，这直接决定了国有自然资源资产的全民所有性，同时也意味着国有自然资源资产也应由国家和集体作为所有权人进行开发管理与收益分配。第二，国有自然资源资产具有内在的资产价值性。资产价值属性是对国有自然资源进行资产化、市场化管理的基本前提。资产价值性同时决定了国有自然资源资产具有排他性、外部性、可交易性等社会经济属性。第三，管理复杂性。国有自然资源资产具有强烈的区域性特征，由于地形、气候的不同，各地区的自然资源资产在丰富程度、质量优劣上都存在差异，相应也要对各类自然资源资产进行因地制宜地管理。
二、国有自然资源资产管理的国情分析
国有自然资源资产管理体制构建应符合中国国情，需要将其置于中国特色社会主义制度和生态文明体制建设的双重要求之下展开分析：
中国特色社会主义制度的显著优势为国有自然资源资产管理提供制度效能支撑。一，中国特色社会主义的最本质特征是党的领导。党中央在管理体制改革中具有统揽全局、协调各方的决定性作用，能够确保改革始终朝着社会主义方向前进。二，中国特色社会主义制度具有强大的制度效能。能够充分发挥集中力量办大事的独特优势，为体制改革提供组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力。三，中国特色社会主义制度要求以人民为中心。从中央政府到地方政府目标一致、利益相同，工作的出发点和落脚点都是人民福祉，决定了国有自然资源资产管理必须满足人民群众对更美好生活的向往。
国有自然资源资产管理制度作为生态文明制度的重要组成部分，需要遵循生态文明建设的总体要求。一，具有人与自然和谐共生的新生态自然观。人类社会发展和自然生态保护有着不可分割的联系，管理过程中需要遵循人与自然共同发展的基本规律，避免出现自然资源粗放利用、无序经营的情况，做到尊重自然、顺应自然、保护自然。二，秉持绿水青山就是金山银山的新经济发展观。把握人类社会发展与生态环境保护的内在关系，不仅要对自然资源实现高效开发利用，同时需要守护好绿水青山，达到两者的辩证统一。三，树立山水林田湖草沙的整体系统观。人类和自然资源是一个生命共同体，两者相互依存、相互影响，要更加注重自然资源资产的综合性、整体性管理。四，设立利于民生福祉的新民生政绩观。增进民生福祉、实现人民权益是国有自然资源资产管理的出发点与落脚点，管理产生的经济、生态效益也应由社会公众所共享。
三、国有自然资源资产管理的功能定位
国有自然资源资产管理的功能兼具管理本质与国有特质，包含经济价值实现功能、生态环境保护功能、社会权益保障功能以及政治优势实现功能，四者构成完整的功能体系，并有其内在逻辑：根据“两山”理念要求，国有自然资产管理的生态环境保护功能具有“底线”作用，为国有自然资源资产的利用开发划定红线，遏止在短期利益驱使下个人、地方政府对国有自然资源资产的过度开发，这是其余功能得以发挥的前提。在守住生态红线的基础上，国有自然资源资产管理具有经济价值实现功能，即推进国有自然资源资产产权明晰、经营权放活等保值增值工作，实现人类社会与自然环境的可持续发展。这两个功能的实质是将国有自然资源资产这个蛋糕“做的更大、做的更好”。同时，社会权益保障功能与政治优势实现功能具有确保社会民生稳定、实现人民权益，并巩固社会主义公有制的作用，其实质是将国有自然资源资产的蛋糕“分的公平、分的公正”，保证国有自然资源资产经济与生态收益在人民群众间合理分配，这是国有自然资源资产管理以人民为中心、巩固社会主义公有制的体现。
具体来看：一，生态环境保护功能为国有自然资源资产管理划定底线，要求管理工作优先考虑生态环境客观承载力，通过严格的监管制度守住生态红线，抵制损害资源环境的行为，摒弃既有的粗放发展观念，实现对生态环境的有效保护。二，经济价值实现功能是国有自然资源资产管理的最基本功能。在确保不触及生态环境底线的基础上，目前中国正探索不同路径以实现自然资源资产经济价值。如在机构设置上，接受全民委托设立自然资源部，代表国家对全国的自然资源资产行使所有权，充分行使所有者权利；在制度设计上，明确国家和集体的自然资源资产所有权，推进使用权、占有权、经营权的分离，促进资源高效配置、提高资源利用效率。三，社会权益保障功能。由于当前产权主体权益保护机制部分缺位，在产权制度推进过程中可能导致部分主体利益无法得到保障，同时因改革发展所带来的成果也未能实现全民充分共享。因此，无论是改革过程还是改革结果，都要求国有自然资源资产管理具有适当引导、合理激励利益主体，合理分配资源管理收益，保障所有者主体收益权利的功能。四，政治优势实现功能。国有自然资源资产管理体制改革能够通过厘清所有权归属，保护全民所有自然资源资产产权权利，解决自然资源所有者不到位、权益不落实等突出问题，使得中国社会主义公有制的政治制度得以巩固，“以人民为中心”的政治立场得以兑现，从而确保社会主义国家的政治优势得以实现。
四、国有自然资源资产管理的目标要求
国有自然资源资产管理在目标上应满足资源高效管理、多主体协同、管理效益共享以及永续发展四个要求。一，高效。优化资源配置、提高资源利用效率是国有自然资源资产管理的基本要求。只有尽可能提高资源要素利用效率、扩大特定投入量的最大产出，才能为生态环境改善、收益分配管理等方面提供充足的经济支持，促进管理持续性改革。二，协同。妥善处理政府、市场、社会公众间的关系十分必要。当前体制改革要聚焦于如何优化政府管制以充分赋权社会，深化市场机制改革以推动资源配置提升，促进三方共同依存、协同管理。三，共享。国有自然资源资产属于全民所有，其产生的经济效益、生态效益、社会效益等多重效益也应由全民所有者所共享。四，永续。对国有自然资源资产的开发利用应既满足当代人的利用需要，又不对后代人的发展造成威胁，实现代际永续管理。当社会经济发展与生态环境保护出现矛盾时，宁可牺牲当下粗放的发展也要守住资源和生态底线，为子孙后代留下“绿水青山”。
文章来源：节选自《国有自然资源资产管理：功能定位、特征事实与国别比较借鉴》，原刊于《自然资源学报》2023年第7期
作者：潘楚元，福建农林大学公共管理与法学院硕士；苏时鹏，福建农林大学公共管理与法学院教授