随着我国社会经济发展，自然资源治理逐渐向服务保障实现人与自然和谐共生的现代化转变，推动“两山”转化，实现自然资源的经济、社会、生态综合效益成为自然资源部门的重要任务。作为促进自然资源资产保值增值和高效配置、推动生态产品价值实现的重要路径之一，自然资源资产整体配置的需求和呼声也越来越高。本文按照坚持生态优先、市场化配置的思路提出自然资源资产整体配置实施路径，即“清单编制、确权登记、资产整备、资产策划、资产评估、公开交易、供后监管”全链条管理。
一、编制自然资源清单，确定自然资源资产整体配置主体
编制履行所有权职责的自然资源清单，明确自然资源资产产权主体，是开展自然资源资产配置的基本前提。由于目前各类自然资源资产分散在不同部门、不同层级管理，自然资源资产整体配置实施难度较大。因此，实现自然资源资产整体配置首要解决的问题是确定整体配置主体，明确由一个部门来统一实施。早在2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》就明确提出，要研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。自然资源清单是明确自然资源资产产权主体的基础，也是具体实施自然资源资产配置的根本依据。通过编制自然资源清单，可以清晰界定特定国土空间内的各类自然资源资产的产权主体、履职对象、权利义务等，重点要明确自然资源资产整体配置主体及其权利、责任、义务，为开展自然资源资产整体配置提供政策依据。
二、开展自然资源确权登记，赋予配置主体合法权利
编制自然资源清单并不能完全明晰自然资源资产产权主体，特别是无法在空间上落实产权主体。自然资源确权登记作为自然资源转化为自然资源资产的条件之一，以所有权确认方式加强对自然资源资产空间范围的保护，是开展自然资源资产整体配置的另一项重要基础工作。通过开展自然资源确权登记可以划清“四条边界”，即划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者之间的边界，划清不同类型自然资源的边界，可以清楚掌握自然资源“资产包”中自然资源资产的产权主体，各类自然资源资产的面积、数量、空间位置、用途管制要求等各类信息，进一步明确不同类型自然资源的权利和保护范围等。开展自然资源确权登记的关键是要依据自然资源清单，将拟开展整体配置的自然资源资产登记在所有权代理行使主体名下，从法律层面赋予所有权代理行使主体财产权利，同时也可以避免不同资产管理部门对资产配置权利的争议，为下一步开展资产配置工作奠定基础。
三、实施自然资源资产整备，理清自然资源资产权属关系
土地储备是自然资源资产储备的主要代表，相关制度发展已经相对完善。新发展阶段，土地储备开始向片区收储模式转变，以实现“统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理”，形成区域整体推进的发展格局和规模效应。尽管如此，由于自然资源“资产包”包含不同资源种类、不同权利类型、不同功能，兼具经济价值、生态价值、社会价值，传统的自然资源储备模式难以满足自然资源“资产包”供给需求。而自然资源资产整备是一种从单一国有建设用地储备利用拓展到包含农村集体产权的土地、森林在内的各类自然资源资产整合利用的模式，对不同权利、不同资源、不同功能进行统筹，将不同产权的自然资源资产通过利益分享但不转移权利的方式集中使用。自然资源资产整备是实现自然资源资产整体配置的关键一环，通过收储、征收、赎买、租赁等多种方式，将自然资源“资产包”中的各类自然资源资产的使用权统一集中到政府手中，达到“净出让”条件后再整体配置给市场主体，从而解决自然资源权利诉求不统一、单一资源或强保护类资源开发利用难的问题。
四、实施自然资源资产策划，形成自然资源“资产包”
自然资源资产策划是根据市场需要，由自然资源资产配置主体或委托的运营平台主动对自然资源资产进行“产品加工”的过程。与单一自然资源资产相比，自然资源“资产包”涉及多种资源、多项权利。自然资源资产策划是一种微观层面的自然资源资产管理举措，主要通过以下三个方面明确“资产包”中资产的类型和权利。一是明确规划条件。通过自然资源资产规划和国土空间规划对自然资源资产进行统筹规划，特别是自然资源资产规划，通过功能分区划定资产价值分区，区分经营性资产和非经营资产，明确不同资产价值实现的方向，最大化实现自然资源整体价值，并确定哪些资产可以使用，哪些资产需要保护。二是明确市场需求。虽然自然资源“资产包”是一种非开发性为主的模式，但离不开经济利益的实现，因此要了解市场主体的需求，根据市场需求充分挖掘自然资源资产的经济价值、生态价值、社会价值，从而设置不同资源资产可以使用的方向和权能。三是明确利用条件。充分征求各个自然资源管理部门意见，明确每类自然资源资产的利用条件和使用要求，确保自然资源“资产包”进入市场后，市场主体能直接使用，保护市场主体权益。
五、开展自然资源资产评估，确定自然资源“资产包”价格
全民所有自然资源资产是重要的国有资产，在进入市场前必须科学评估资产价格。自然资源资产整体评估与单项自然资源资产评估不同，需要充分考虑不同自然资源“资产包”的特点及其整体性。一方面，自然资源“资产包”由多种资源资产组合而成，与过去追求单项资产或局部资源资产的最大价值相比，通过整体规划和统筹协调，发挥出的整体效益可大于单项资源资产价格累加之和。另一方面，自然资源资产的组合、复合配置要全面考虑自然资源“资产包”价值的多元性，既有经济价值，又有生态价值，资产的价值类型更加丰富。
六、公开交易自然资源资产，实现自然资源资产综合价值
通过公开交易方式，让市场主体公开、公平竞争，可以最大程度显化自然资源资产价值。目前，土地交易市场、矿业权交易市场相对完善，自然资源资产整体配置交易市场还在探索过程中，需要在以下三个方面进一步完善：一是通过制定资产交易管理办法，明确责任主体、交易程序、监督管理等内容，同时参考现有土地、矿产网上交易规则，出台自然资源资产整体出让网上交易规则，规范网上交易。二是搭建资产交易平台。目前可考虑在现有的公共交易平台增加自然资源资产交易模块，为自然资源“资产包”交易提供场所。三是建立合理溢价机制。公开交易的一个关键问题是在交易竞价过程中如何确定不同资源资产的溢价。
七、加强自然资源资产供后监管，维护所有者权益
加强供后监管是规范有序开展自然资源资产整体配置的重要保障，需要进一步创新监管模式，建立相关监督管理机制与监管办法。依据自然资源清单职责内容，明确各个资源门类履职部门的监管责任，建立自然资源资产考核评价指标体系，对履职部门进行定期考核。依托现有的土地供后监测监管平台搭建自然资源资产供后监测监管平台，实现智能化信息化监测监管。同时建立自然资源资产损害赔偿制度，防止对自然资源资产的破坏性开发利用，与执法部门建立协调机制，对违法违规问题依法依规严肃追究。
文章来源：节选自《自然资源资产整体配置制度实践与创新探索》，原刊于《中国国土资源经济》2024-03-15
作者：傅小徐，江西省国土空间调查规划研究院土地资源管理工程师；李资华，江西省国土空间调查规划研究院土地资源管理高级工程师；徐进军，江西省国土空间调查规划研究院自然资源保护与利用研究分院院长