高之国等：海洋环境保护法律域外适用所面对的主要挑战

国内海洋环境保护法律域外适用的原因或动机主要表现为“保护和保全本国海洋环境”以及“规则输出或规则竞争”。无论依据哪种法律域外适用模式，在法律制定和实施过程中都不可避免地需要面对一系列现实的挑战。在中国开展相关实践活动之前，有必要未雨绸缪，提前设计好应对措施，为海洋环境保护法律的域外适用铺平道路。

一、以保护和保全海洋环境为目的的法律域外适用

保护和保全本国海洋环境，使其不受域外海洋污染、生态破坏等行为的损害是多数国家在域外适用本国海洋环境保护法律的主要目的。但在法律制定层面，由于大量海洋环境保护法律往往并非专门为域外适用所设计，因此法律是否具有域外适用资格以及法律域外适用的范围往往存在争议，对于不同类型的海洋污染或者生态破坏还可能存在缺乏实体性规则的情况；在法律实施层面，域内管辖权冲突以及域外管辖权冲突也容易导致保护和保全本国海洋环境的目标无法实现。

1. 海洋环境保护法律域外适用效力的不确定性

海洋环境保护和保全的问题由来已久，包括中国、美国、加拿大、澳大利亚、印度在内的多数国家的海洋环境立法都已有超过40年的历史，部分法律生效时间甚至远早于《公约》的生效时间，因彼时立法技术、立法目的以及其他主客观条件的限制，这些海洋环境保护法律可能存在拒绝域外适用或者域外适用效力不明确等情形。这不可避免地导致法律的域外适用遭受质疑，进而难以达到保护和保全本国海洋环境的目的。

为了避免不确定性影响海洋环境保护法律的域外适用，国家往往需要定期通过法律解释以及法律修正等手段明确和完善法律域外适用的规定。在美国等判例法国家，对法律是否有域外适用效力的解释职责往往由法院承担，而法院裁判本身也可以作为正式法律渊源直接引导和约束此后的国家实践。如美国《国家环境政策法》的域外适用效力便得到了“Environmental Defense Fund,Inc.v.Massey案”与“NRDC v.United States Dep’t of the Navy案”中法庭的支持。但是在另一些案件中，法院对法案域外适用效力的解释却可能直接与国家现有的法律域外适用实践相冲突，如“United States v.Mitchell案”和“Committee for Humane Legislation,Inc.v.Richardson案”均否决了《海洋哺乳动物保护法》的域外适用效力，但此后海岸警卫队和美国商务部却并未遵循两案对该法案的解释，并持续通过执法活动实现该法案的域外适用。时至今日，《海洋哺乳动物保护法》的域外适用效力依然存在部分争议。

对于成文法国家而言，若立法被否认具有域外适用效力，抑或域外适用的范围被作出了明确限制，则这一状况的改变一般需要立法机关对法律直接加以修正。但是，这一过程往往相对漫长，立法的滞后性也会造成法律域外适用的实际效果不尽如人意。《海环法》的修正、修订过程便能体现出这些问题。在1982年的最初版本中，法律域外适用的范围仅限于域外排放有害物质和倾倒废弃物两类造成域内海洋环境污染的情形。在该法1999年的第一次修订中，上述两个前提才被取消，改为任何“造成中华人民共和国管辖海域污染”的情形。这一规定在2013年、2016年和2017年的修正版，以及2023年10月正式通过的《海环法》（2023年修订）中几乎没有实质性变化，但与当今国际主流立法以及部分国家和地区的实践相较，风险预防原则依然无法有效作为《海环法》（2023年修订）域外适用的依据。

       2. 缺乏具体规定作为法律域外适用的依据

 即便海洋环境保护法律本身被明确具有域外适用效力，但依然有可能因为缺乏实体性条款的支持，使得发生在域外的海洋环境损害行为无法进入法律的调整范围之中。

 就类别而言，海洋环境污染的种类主要包括陆地来源的污染（简称陆源污染）、船舶来源的污染、海洋倾倒源污染、海底开发活动造成的污染以及来自大气层或者通过大气层的污染，其中陆源污染和船舶来源的污染是最主要的两大污染源。尽管这一污染划分方法相对简洁明了且得到了广泛的适用，但是在每一种划分类别下，实际上还存在其他更为细致的划分标准，如作为多数国家船舶来源的污染立法依据的《防止船舶造成污染国际公约》将船舶来源的污染又进一步划分为具体的六个子类，但和全面涵盖各种船舶来源的污染的目标依然有很大的距离，近年来出现的船舶海洋噪声、船舶撞击造成海洋动物伤亡、船舶携带外来海洋生物入侵等新型船舶来源的污染便没有被纳入现有的防止船舶造成污染的公约体系之中。因此在法律制定过程中穷尽各种类型的海洋环境污染具有较大的现实困难——对立法存在滞后性的成文法国家更是如此。如果缺乏对域外具体的污染行为的规定，那么通过法律的域外适用实现保护与保全本国海洋环境的目的将难以实现。

 此外，一国海洋环境保护法律就不同类型污染源域外适用的规则本身可能存在较大差异，这使得域外主体可能利用域外适用的不同法律规定预先作出规避法律适用的举措。对中国海洋环境保护法律来说，当前只有防治船舶来源的污染的相关规定的域外适用能够较好地得到《海环法》（2023年修订）和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等法律、法规和规章的支持，陆源污染、海洋倾倒源污染等则缺乏具体的域外适用的条款规定。因此域外污染行为主体若想规避中国海洋环境保护法律的适用，只需要避免实施船舶来源的污染行为即可。如日本在2023年8月24日正式实施核污染水排海行动，由于日本政府和东京电力公司通过离岸管道实现陆源污染排海，当前中国便难以依据国内海洋环境保护法律规制这一域外污染行为。

       3. 域内、域外管辖权冲突对法律域外适用的现实阻碍

 除去海洋环境保护法律自身的规定可能难以支持其域外适用外，法律实施过程中的管辖权冲突问题同样无法回避。此处的管辖权冲突包括域内管辖权冲突和域外管辖权冲突两种情形，二者都可能导致海洋环境保护法律域外适用的目标无法实现。

 首先是域内管辖权冲突，即域内不同行政主体存在职责或权能的重叠，进而出现重复管辖或者无人管辖等情况，导致法律无法得到有效实施。以美国为例，美国环保局（Environmental Protection Agency）作为联邦政府机关统筹境内陆地、空气和水域环境的保护，并作为联邦环境法案的实施主体存在。然而，由于海洋环境的保护与保全可能涉及对船舶尤其是外国籍船舶的检查、扣押等活动，而这些活动均属于海岸警卫队管辖的范围；因此，美国环保局必须同海岸警卫队明确各自的职权划分，并开展充分的合作，从而实现具体法案的有效实施。如在《清洁水法》的实施问题上，美国环保局和海岸警卫队明确任何源自海域内或者沿岸的污染，均属于海岸警卫队的管辖范围，反之，美国环保局则负责管辖任何源自内陆地区的污染，同时双方需履行相互合作等义务。在《防止船舶造成污染国际公约》附件六以及《综合环境反应、赔偿和责任法》的实施问题上，双方以及其他行政机关同样就执法规范的制定、信息交换、执法合作等职权分配事项签署了备忘录。若缺乏相对明确的职权划分，域内管辖权冲突必然会极大限制法律域外适用的实际效力。
       其次是域外管辖权冲突对法律实施的阻碍。由于域外管辖权的连接点并不具有排他性，多个国家可能基于相同或不同的连接点均有权管辖同一案件。随着效果原则在海洋环境保护与保全领域的广泛应用，以及多个国际海事组织公约和《公约》的出台，更加丰富的管辖权类型和更低的管辖权行使门槛使得国家之间就同一域外海洋环境损害案件发生管辖权冲突的可能性被进一步放大。如在《对公海上发生油污事故进行干涉的国际公约》中，沿海国和船旗国就公海上石油污染事故的管辖权冲突问题便没有得到明确的指引，公约只是要求各国就管辖权冲突问题加以协商；在《防止船舶造成污染国际公约》中，沿海国的地位和对外国籍船舶的管辖权始终没有被确定，因此便可能引发港口国、船旗国和沿海国在船舶污染管辖上的冲突。若各国无法就管辖权冲突问题的解决达成合意，法律的域外适用便将遇到极大阻碍，保护和保全本国海洋环境的目标也将因此被蒙上一层阴影。

 二、以规则输出为目的的域外适用

 结合美国和欧盟的海洋环境保护法律域外适用实践可以看出，部分具有较强国际影响力的国家和地区还可以通过海洋环境保护法律的域外适用实现规则输出，以此来完善现有国际法之规定，并竞争未来规则制定的话语权和主导权。这些法律往往是专门为域外适用而设计，或至少有相对明确的域外适用条款，但如果其具体规定缺乏科学性与合理性，在域外适用过程中便很难得到国际社会的支持。此外，若法律的域外适用与现行国际法存在冲突，则利益相关国也可能以国际法为武器对相关法律的域外适用发起挑战。

 1. 规则应符合科学性与合理性的要求

 以《海运二氧化碳排放监测、报告和认证条例》（EU MRV）为代表的规则输出型海洋环境保护法律的制定往往是建立在现有国际法缺乏对某些领域的有效规制或国际法的规定不明确的基础之上；而结合现有的认知水平，若人类社会依然不作出特定的应对，则人类社会整体的长期利益都会受到不利影响，故基于“可持续发展原则”“风险预防原则”等海洋环境保护和保全的基本原则的要求，相关国家和地区先行通过国内法加以规制，并基于自身影响力鼓励甚至“迫使”更多国家接受或遵从国内法之规定。这样的举措一方面可以作为有效的国家实践从而推动习惯国际法的形成，另一方面可以作为对国际法的补充解释。然而这一过程若想顺利推进，不致遭到国际社会共同的反对，各国必须就国内法规定的内容先达成基本的共识——而科学性和合理性则是共识达成的必要前提。

 科学性意味着海洋环境保护法律的制定和实施应当以一定的科学依据作为支撑，除非遇到严重或不可逆转的损害之情形，否则不应采取缺乏科学依据支持的举措。科学性早已成为各国制定和实施海洋环境保护法律的内在条件之一，《公约》第119条“公海生物资源的养护”、第200条“研究、研究方案及情报和资料的交换”、第201条“规章的科学标准”、第204条“对污染危险或影响的监测”、第234条“冰封区域”均要求各国在立法和法律实施过程中严格贯彻科学性；与海洋环境保护和保全有关的其他条约或者协定，如《实施卫生与植物卫生措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures），同样将科学性作为各国采取卫生措施的前提条件。尽管国际海洋法法庭海底争端分庭就“担保国在‘区域’内活动的责任和义务”发表的咨询意见表明，基于风险预防原则，各国可以在缺乏足够科学依据的情况下采取预防措施保护海洋环境，然而，这只是在“遇有严重或不可逆转的损害的威胁”时的例外情形，且“缺乏科学依据”也并不意味着可以在完全抛弃科学性的前提下制定和实施法律规范。从另一个角度来讲，缺乏科学依据的立法和法律实施也更难形成国际社会的共识，从而无法实现规则输出的目的。

 除去科学性以外，合理性也是以规则输出为目的的海洋环境保护法律域外适用过程中需要着重考量的因素。此处的合理性主要是指：一方面，法律的制定和实施应当符合成本效益的要求，不应仅为实现某一特定的环境保护目标而采用完全不具有经济可行性，抑或以严重牺牲经济发展以及其他社会生活正常秩序为代价的措施；另一方面，依据《公约》第202条、第203条之规定，法律的制定和实施也应适当顾及发展中国家的利益和需求，并对其作出一定的区别对待和安排，而这也是合理性原则的应有内涵之一。

 2. 现行国际法对法律域外适用的限制

 《维也纳条约法公约》第27条规定，一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约；此外，“莲花号案”所确立的国内法域外适用规则也必须建立在不违反国际法的基础之上。因此，现行国际法体系对一国法律的域外适用——尤其是对以规则输出为目的的法律域外适用而言，同样可能构成极大限制。当一国法律的域外适用对其他国家的利益产生不利的现实影响时，利益相关国将以现有的与该国法律规定相矛盾的国际法规范作为应对武器。

 国际贸易规则是海洋环境保护法律域外适用过程中最主要的挑战。环境保护与自由贸易的目标在一定程度上存在互斥性，且为了确保环境保护规则能够得到更多国家的遵守，美国和欧盟等主要的规则输出地还往往以自身强大的市场作为后盾，通过限制贸易等措施“迫使”其他国家遵守其国内法———而这一般构成对国际贸易规则的违反。如美国曾以保护全球海龟为目的修改了《濒危物种法》的条款，美国商务部以此限制或禁止进口不符合该法要求的国家的海虾制品。这一法律的域外适用很快遭到印度、巴基斯坦、马来西亚、泰国的共同抵制，四国通过WTO规则对美国提起诉讼，即著名的“海龟与海虾案”。尽管美国试图以保护海洋生态为由，援引《关税及贸易总协定》第20条（g）款“货物贸易的一般性例外”等规定加以抗辩，但是最终没有得到专家组和上诉法庭的完全支持。此前美国在域外适用《海洋哺乳动物保护法》的过程中也遭到了墨西哥、欧盟的前身欧共体以及荷兰等国家和地区的强烈抵制，与之相关的一系列案件在性质上几乎是“海龟与海虾案”的翻版。

 对于同样以规则输出为主要域外适用目的的欧盟而言，EU MRV等条例和国际法冲突的情况更为棘手。尽管EU MRV在现阶段还未遭受太多挑战，但与EU MRV相类似的《欧盟航空减排指令》（Directive 2008/101/EC）在实施过程中因涉嫌违反包括《国际民用航空公约》《联合国气候变化框架公约》以及《服务贸易总协定》在内的规定，遭到中国、美国、俄罗斯和印度等国以及国际民航组织等组织通过外交或者司法程序在不同层面对该指令的实施发起的挑战，并最终迫使欧盟就《欧盟航空减排指令》的实施作出了让步。EU MRV所面临的法律风险与《欧盟航空减排指令》并无二致，该条例因不加区别地对所有国家施加了相同的现时和未来义务，因此涉嫌同时违反《公约》《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》《服务贸易总协定》等若干条约法规定，受到该条例不利影响的国家亦有权通过上述条约法的争端解决机制对EU MRV的域外适用发起挑战。