我国是一个海域辽阔、海岸线漫长的国家。党的二十大报告明确提出“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”。海洋生态环境的保护不仅事关生态文明建设，还关乎海洋强国战略的实施、“双碳”目标的实现和国家生态安全的保障。1982年通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）作为我国海洋生态环境保护的基本法律依据，在海洋生态环境治理中发挥着重要作用。然而，在该法于2017年修正后实施至今的6年中，我国生态文明建设在迅速推进的同时也出现了一些新形势、新问题。为此，2023年10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议正式表决通过了新修订的《海洋环境保护法》。
考察新修订的《海洋环境保护法》可以发现，新法在总结过去立法经验的基础上，深化了对生态文明新理念、新思想、新战略的贯彻，调整并完善了具体的规范内容。除优化章节体例结构、系统修改立法表述以适应机构改革实际情况、做好与《海警法》等相关新制定和新修订法律的协调衔接、强化海洋环境污染防治和完善海洋生态保护规则以外，新修订的《海洋环境保护法》对于“陆海统筹”的贯彻和实现更为引人关注。总体而言，无论是从原则的确立角度来看，还是从管理职责的统一、管理部门的沟通合作和制度机制的衔接角度来看，抑或从陆海交接空间的整体治理和修复等角度来看，在新修订的《海洋环境保护法》中，陆海两大空间的生态环境保护统筹协调效应正在持续加强，二者正从保护目标分立向保护目标一体化的方向发展。新修订的《海洋环境保护法》对于“陆海统筹”的实现主要体现在以下五个方面。
一、“陆海统筹”被正式确立为海洋环境保护的一项法律原则
“陆海统筹”的实质在于“使陆地与海洋以及陆海内部各要素实现从无序向有序、从失调向和谐的转变，各方面相互衔接、良性互动”，以“衔接”“协调”“共治共赢”等理念来指导政府解决陆海资源开发利用和生态环境保护中的各种问题。因此，“陆海统筹”可以理解为政府在规划、协调、管理陆海资源开发利用与生态环境保护活动时，应当秉持陆海生命共同体理念，兼顾、协调各方利益，保障陆海经济与环境协调发展的一项法律原则及一系列制度内容。
与原《海洋环境保护法》相比，新修订的《海洋环境保护法》增设了海洋环境保护的原则条款。新法在第三条明确规定了“保护优先、预防为主、源头防控、陆海统筹、综合治理、公众参与、损害担责”七项原则。对比以往相关立法，“陆海统筹”这一项原则属于新增内容，强化了《海洋环境保护法》作为海洋环境保护基本法统筹陆海环境保护的地位。“陆海统筹”这一概念较早出现在国家治理渤海环境的政策文件中，之后频繁在国家的系列发展战略、党内法规、行政法规、部门规章和地方性法规等法律文件中呈现。随着社会和法律实践的发展，“陆海统筹”在法律上的认可度不断提高，已逐渐从政策术语转变为法律术语。2020年颁布的《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）第六十条和2021年颁布的《海警法》第八条均有关于“陆海统筹”的要求。其中，《长江保护法》中的“陆海统筹”主要强调的是水生态环境保护，《海警法》则关注的是执法机制的“陆海统筹”。可见，这两部法律中“陆海统筹”的含义更多地与其所在的流域治理、海上执法等具体立法领域的法律宗旨相适应。事实上，“陆海统筹”作为建设海洋强国，以及保障海洋与陆地经济社会、生态环境保护协调发展的一项重要指导原则，在作为海洋生态环境保护基本法的《海洋环境保护法》中一直未得到明确确认和充分体现。
新修订的《海洋环境保护法》将“陆海统筹”确立为海洋生态环境保护应当坚持的原则，填补了以往的立法缺憾，具有重要意义。第一，“陆海统筹”原则的实现符合生态环境整体保护的客观规律。第二，“陆海统筹”原则的实现是贯彻新发展理念、建设海洋强国、推进生态文明建设的必然要求。第三，“陆海统筹”原则的实现是政府治理体系与治理能力现代化的体现。
二、政府“陆海统筹”的职责被强化
新修订的《海洋环境保护法》除将“陆海统筹”确立为一项法律原则以外，在管理体制及职责配置等方面也体现了“陆海统筹”的要求。显然，“陆海统筹”主要是政府的职责，若要使其成为一项真正具有约束力的法律要求，其履职主体、履职方式，以及未能履行职责的后果就必须得到明确。新修订的《海洋环境保护法》对上述问题均进行了较为深入的回应。第一，涉海环境保护职责进一步整合到国务院生态环境主管部门。第二，地方政府统一对辖区内陆海环境质量负责。
三、陆海环境监督管理制度和机制的协同性得到加强
新修订的《海洋环境保护法》第十二条明确指出“国家实施陆海统筹、区域联动的海洋环境监督管理制度”，并要求加强陆海规划、标准、监测等监督管理制度的衔接和协调，这是原《海洋环境保护法》未涉及的内容。这一新规定指明了海洋环境监督管理制度的方向。第一，加强规划制度的陆海衔接。第二，陆海污染物排放标准和排污许可制度的协调。第三，管理机制的陆海统筹。
四、海洋生态整治修复的“陆海统筹”机制进一步完善
从法律规范的结构和内容来看，原《海洋环境保护法》较多地关注海洋污染防治，而新修订的《海洋环境保护法》则增添了较多海洋生态保护的内容，尤其聚焦陆海特殊空间的生态保护和修复，海洋生态整治修复也以“陆海统筹”为核心展开。第一，增添了陆海交界空间海岸带、海岸线、河口的保护管理以及修复规定。第二，新增的海岸线控制、保护、利用和修复的内容也体现了陆海交接地带特殊岸线生态保护和修复的协调。第三，入海河流、河口虽然不属于陆海过渡地带，但作为陆地和海洋的连接通道，也关系到海洋的生态环境质量状况。
五、陆源污染物海陆同治的要求得到细化
新修订的《海洋环境保护法》进一步强化了陆源污染物的污染防治要求，完善了海陆同治的管理机制，明确了入海河口环境质量要求，细化了入海总氮、总磷排放管控要求。对于陆地固废和陆上污水的处理，新法也将其与海洋生态环境质量进行锚定，施加更为严格的规定。第一，陆源污染物海陆同治管理机制的完善。第二，入海河口环境质量要求的明确。第三，陆地固体废物处理要求的严格化。第四，陆上排水、污水处理要求的细化。
“陆海统筹”在新修订的《海洋环境保护法》中的呈现，是海洋生态环境保护适应新时代生态文明事业发展的必然结果，将为我国海洋生态环境保护提供坚实的法治保障。值得注意的是，海洋生态环境保护不能仅依赖《海洋环境保护法》，还需要一系列法律制度共同提供有力的支撑，尤其是环境基本法和其他环境资源领域的特别法也应当对“陆海统筹”进行系统回应。我国正在进行生态环境法典的编纂工作，“陆海统筹”在法典中的实现值得进一步思考。
文章来源：节选自《论“陆海统筹”在新<海洋环境保护法>中的全面贯通及落实》原刊于《环境保护》2023年第21期，有删减
作者：李挚萍，系中山大学法学院教授；程晓娅，系中山大学法学院博士