李彦平等：海域立体分层利用的空间冲突协调

协调海域立体分层利用的空间冲突应深刻认识用海活动全周期的空间使用特征。首先，考虑到空间冲突一般产生于项目建设期或维护期，因此，加强项目建设或维护期的施工管控是协调冲突的重点和难点；其次，由于空间使用主体的位置变迁是冲突形成的前提，且空间使用主体一般受用海主体（一般情况下即利益相关者）操控，因此，有必要加强对利益相关者的协调；再次，由于空间使用主体的机动性及其所处的空间范围存在显著差异，因此，有必要完善相关技术标准，明确各类用海活动的竖向宗海范围，从而明确各用海主体（利益相关者）的权利和义务，从微观层面规范用海行为；最后，由于空间规划是海洋开发利用活动的基本遵循，故从长期来看，海域立体分层利用应与空间规划衔接，将施工管控、利益相关者协调等以用途管制规则的形式予以明确，从宏观层面规范用海行为。具体如下：

一、加强建设和维护期的施工管控

在多数海域立体分层利用模式中，由于用海活动建设期和维护期内涉及的空间使用主体机动性较强，使得该周期内用海活动的空间范围大于运营期，极容易影响其他用海活动，甚至要以牺牲其他用海活动的正常开展为代价。因此，有必要加强用海活动建设和维护期的施工管控。针对空间剥夺类冲突，应合理规划施工船舶或设备的航行轨迹及施工地点，控制施工强度，避免对海床和底土中的其他用海活动造成干扰或损害；若采用桩基础的用海活动，应精准管控打桩施工活动，确保桩基础的位置、深度等符合要求，避免影响海床或底土中的用海活动。针对空间侵入类冲突，加强施工过程监管，精确掌握其他空间使用主体的位置，规划作业方式和流程，避免出现施工安全问题。针对空间限制类冲突，严格执行相关法律和行业标准规范，保护海底电缆管道等涉及军事、国防、民生的基础设施安全，禁止开展水下爆破、打桩、采挖海砂等不合理的用海活动。

二、加强利益相关者协调

在海域立体分层利用中，利益相关者的空间权益、用海活动安全、空间效率、项目成本等受到直接影响。因此，加强利益相关者协调是空间冲突管理的必要环节。建议参考《民法典》关于“相邻关系”“地役权”“建设用地使用权”等相关章节的立法理念，充分协调相邻用海主体的权利关系。首先，优先保障原海域使用权人的合法权益，新申请的用海项目应与原海域使用权人充分协商，达成一致意见后，方可进行海域使用权的竖向分割；其次，后建项目应充分论证项目建设、运营和维护阶段对先建项目的不利影响，包括影响的方式、范围、强度、时间及经济效益等，研判作业方式、施工时间等因素对先建项目的影响程度，提出最优的施工方案；再次，可参考地役权设立海域役权，相邻用海主体可签订海域役权合同并进行登记，明确利益补偿方式与矛盾化解机制，海域役权人应严格按照合同约定的利用目的和方法利用供役海域，尽量减少对供役海域权利人相关权利的限制；最后，对于未设定海域使用权的海域，若新申请项目仅使用单层海域空间，也应提前明确其竖向权属范围，禁止多占、超占空间，为后续潜在的分层用海项目预留空间。

三、统一用海活动三维宗海界定标准

随着各地海域使用权立体确权文件的实施，海域立体分层利用模式已得到广泛认同，但与之配套的海域管理制度与技术标准体系尚未完善，用海活动竖向宗海范围的界定尤其被忽视。建议管理部门首先明确海域竖向空间的分层方法及空间范围；其次，深入研究用海活动的空间使用特征，有效评估各类用海活动的空间使用范围、空间影响、潜在冲突，并在现行《宗海图编绘技术规范》的基础上，提出三维宗海的界定标准，减少因权利界定不清引发的权属纠纷，维护海域使用权人的合法权益。在此基础上，可逐一明确不同用海活动享有的竖向空间权利范围，为海域立体分层利用提供结构化、模式化的管理方案，与海域使用论证、审批、海域不动产登记等环节充分衔接。

四、优化海洋空间规划与用途管制

受政策调整、产业转型、工程技术等因素影响，不同发展阶段的海洋开发利用类型、方式、规模等存在差异。因此，未来海洋空间规划宜综合考虑平面与竖向两个维度、时间与空间两个要素，开展立体海洋空间规划编制。首先，探索面向立体化利用的海域空间开发适宜性评价。可进一步细化国土空间规划“双评价”指标，考虑用海方式、空间使用主体等具体要素，构建面向立体化开发的海域开发适宜性评价指标体系，评价典型用海活动实施的适宜程度。其次，开展典型用海活动空间扩张趋势模拟分析。可综合采用趋势外推法、模糊分析法等，并结合相关行业规划指标，预测典型用海活动在不同发展阶段的空间需求。再次，优化海域立体空间布局。结合当前成熟的海域立体分层利用模式，通过典型用海活动扩张趋势的空间叠置分析，划分不同发展阶段海域立体分层利用的高潜力区域、中潜力区域和低潜力区域，以及“海上风电+X”、滩涂渔光互补等立体分层用海模式的优先发展区域。最后，完善海域立体分层利用区域的空间管控政策。结合海洋空间规划与用途管制要求，研判高潜力区用海活动的规划符合程度，从空间准入、用海监管等视角提出具体的政策建议和管控要求。