王子昂等：国家管辖范围外区域海洋空间规划探讨

可能的管理模式和分类体系

联合国大会决议就国家管辖范围外区域生物多样性（BBNJ）养护和可持续利用问题签订一份具有法律约束力的国际协定，极大地推进了国家管辖范围外区域（ABNJ）的海洋管理进程。BBNJ国际协定就海洋遗传资源及其惠益分享、划区管理工具、环境影响评价等多个方面展开谈判，其中存在多方利益角逐。以欧盟国家等为代表的“环保派”在环境保护技术上具备优势，主张严格管理提高海洋环境保护准入门槛，希望主导ABNJ利益分配格局，提升自身话语权。以美国、日本、俄罗斯等国家为代表的“利用派”具备海洋开发方面的科技优势，主张“公海自由，先到先得”,主张维持现有相对弱化的海洋管理体制，以保证自身的既得利益。以太平洋岛国等发展中国家为代表的“平衡派”主张ABNJ海洋管理应该平衡资源开发与环境保护，注重气候变化对生物多样性等资源的影响。基于不同利益出发点，针对未来ABNJ海洋管理有3种模式处于谈判讨论中：全球模式、区域模式和混合模式。这3种模式在主体机构、管理机制等方面选择各有利弊(表1)，“环保派”坚持全球模式，要求建立全球性管理机构，统一法律框架和管理机制，整体统筹用海活动；大部分“利用派”则支持区域模式，只支持全球层面法律文书，强调区域管理机制；“平衡派”和部分“利用派”支持混合模式，建立弱化职权的全球机构配合区域管理(肖桐，2019;何海榕，2020)。

表1 国家管辖范围外区域海洋空间规划管理模式

就目前ABNJ管理现状而言，区域模式可行性最高，但是解决不了各区域管理不协调不平衡的主要矛盾。混合模式则属于区域模式向全球模式的过渡，协调性强于区域模式，但是管理权责不清、效力难以保证。全球模式改变了现有的海洋秩序，实现难度和阻力较大，但是长远看，统一纲领、管理基础、机构、体制、框架等多方面是更好的选择，能够系统协调ABNJ开发活动解决冲突，提升管理效率，实现ABNJ海洋管理效益最大化。要在ABNJ实现全球模式的海洋管理，仍然有很长的路要走，BBNJ协定是否能够完全解决ABNJ海洋空间规划面临的法律问题，也值得进一步商榷。

无论在哪种模式下，当前的ABNJ空间规划类型较单一，尚未像国家管辖范围内海域一样形成完善的分类体系。随着国际法的完善和ABNJ资源开发和环境保护的发展，系统的规划分类体系可能会被提上日程。参照中国海洋功能区划分类体系，结合现实情况，可以将ABNJ海洋空间规划形式进行归纳分类(表2)，从资源开发、利用、保护角度可将ABNJ海洋空间分为3个大类，可进一步细化为渔业资源区、矿产能源区、航运区、旅游区、特殊利用区、海洋保护区与保留区7个小类。

表2 国家管辖范围外区域海洋空间规划分类体系

在未来ABNJ海洋管理中海洋空间规划作为跨部门的管理工具，需要充分协调国际海底管理局、国际渔业组织、国际海事组织、区域性组织、相关国家及行业群体，进而管理各种人类活动。海洋保护区作为跨部门的划区管理工具，将会成为ABNJ环境保护最主要的空间规划形式，针对深海渔业的脆弱海洋生态系统、针对深海采矿的环境特受关注区等划区工具将成为资源保护区的有效补充。ABNJ海洋空间规划中，在国际渔业组织管理的区域内可以划为捕捞区、增殖区、养护区，不同区域内设置不同程度的渔业管理措施，以保证公海渔业资源的可持续利用。也可以将传统习惯航线区域划为航运区，与之冲突的活动均需考虑禁止，国际海事组织在区域内对船舶活动进行管理。在国际海底明确国际海底矿区与保留区、海底管线尤其是海底光缆铺设区域，国际海底管理局与国际电缆保护委员会结合各自开发利用现状及趋势加强协调管理。随着ABNJ开发和管理工作的推进，海洋空间规划将覆盖全球海域，明确全球各海域主体功能，确定区域人类活动发展优先次序，有效保护海洋生态环境。但目前较单一的管理区划中，不同类型区划因为较高的兼容性具有很大的重叠或重复，所以在未来的规划中，针对不同海域的自然环境条件等因素，对空间规划类型兼容性、管理措施等具体内容还需深入探讨。

下一步的工作方向

随着国际法律文书和区域协约的完善，海洋空间规划将会成为ABNJ最重要的管理工具和手段之一，在海洋生态环境保护和资源开发方面发挥更重要的作用。国家管辖范围内海洋空间规划方法技术、流程框架等都为ABNJ实施提供了良好的借鉴，但在当前实践中还存在较多的问题，未来仍有很多工作有待完善。

(1)完善ABNJ海洋管理法律基础，明确ABNJ海洋管理原则，健全空间规划规章制度

BBNJ国际协定的不断完善将进一步弥补ABNJ海洋管理的法律空白，但实施ABNJ海洋空间规划需要更系统全面的法律基础和规章制度。结合国家管辖海域管理立法实践，在现有国际法基础上，应将海洋空间规划作为系统的划区管理工具和总体的管理规划框架在《联合国海洋法公约》、《生物多样性公约》及相关区域性或行业性协约上予以体现，明确其法律地位。“公海自由”原则和“人类共同继承财产原则”本身具有冲突性，已经衍生出了很多问题，目前的ABNJ海洋管理亟需各方探讨如何协调或是提出区别于以上原则的新思路(胡学东等，2017)，所以要通过新的国际法律文书明确ABNJ海洋管理基本原则，进而从法理上明晰ABNJ管理权责，明确赋予国家和组织相应权利和义务。继而根据不同组织或不同区域的现实情况，设立具体的海洋空间规划规章制度，支持其具体实施，落实划区管理的细节，在各个环节从法律上保证“有理可管”。

(2)明确ABNJ空间规划主体，建立协调监督管理机制，深化国际合作，构建海洋命运共同体

BBNJ养护与可持续利用问题的谈判初现成效，但是否能够建立统一的全球管理机构尚未明确。在管理机构尚未建立或管理权责未明晰之前，可以通过构建海洋空间规划咨询机构、利益相关方协调机制、海洋空间规划监管机制等推进ABNJ海洋管理一体化进程。ABNJ空间规划应在联合国海洋法公约的框架下由国际机构或者区域组织牵头，国际海事组织、国际渔业组织、国际海底管理局、相关国家等利益相关者参与，形成一个较完善的空间规划主体，从而针对多边利益关系建立协调有效的规划，同时提高管理透明度和公众参与度。各方面条件成熟后，应在全球尺度或区域尺度建立负责ABNJ海洋管理的国际组织作为空间规划主体，整合已经建立的协调机制、监管机制、咨询机构，统一管理体制和框架，解决“谁来规划、谁来执行、谁来监管”的问题。无论是哪种管理模式或体制，明确规划主体的同时必然要加强国际合作，努力构建海洋命运共同体。具体实践上要建立方法、信息、数据交互共享机制，结合海洋空间规划技术框架，规范ABNJ空间规划体系和技术流程，针对不同情况构建科学合理的评价标准与评价方法，探讨未来细化空间规划分类体系，这些对于全球海洋空间规划进程和海洋命运共同体的构建都会产生重要的推进作用。

(3)建立ABNJ海洋空间信息数据库，构建立体海洋生态环境监测网络与空间规划综合评价系统，进行空间规划动态评估调整

在全球尺度或区域尺度建立ABNJ海洋空间信息数据库，将公海捕鱼、公海航行、国际海底勘探开发、公海倾倒、海底电缆和管道铺设、海洋保护区等重要人类活动在时间和空间上分布的信息集成到空间数据库中，同时利用船舶走航监测、卫星遥感、潜水器、浮标、潜标等技术手段，构建海洋立体观测网，对海洋环境进行动态监测评估，将海洋环境信息、海洋生态调查数据导入空间数据库，结合海洋生物地理信息系统，构建集成生态环境要素和社会经济要素的空间规划综合评价系统，根据各种用海活动兼容性和重要程度及对生态环境的影响，分析未来可能的用海趋势，确定发展优先级，提出相应的管理措施，协调用海活动，重点关注人类活动强度较高和生物多样性价值较高的海域，加深对ABNJ生态环境的认识，保证空间信息数据及时更新，从而促进海洋空间规划动态调整与监管。