小岛屿国家气候合作的实践，似乎正在昭示着一种地缘政治动态，即美国及其盟伴国家正在借气候援助为抓手，建立与小岛屿国家更紧密的联盟关系，增强其对南太平洋和加勒比海等海洋区域的控制。受制于复杂原因，包括中国在内的其余国家不仅难以参与此种新模式下的气候合作，相应地对目前与小岛屿国家的现有合作造成冲击和影响。鉴于此，中国有必要采取有针对性的因应策略，降低小岛屿国家当前动向所带来的负面影响，并从中寻求与美国及其盟伴国家相区别的气候合作模式。
一、在遵循现有国际法原则的基础上充分顾及小岛屿国家的现实困境
以“澳图条约”为代表的气候合作模式看似与当前国际法规则的要求不冲突，且获得小岛屿国家的明示同意。然而，这种“合作”实际上建立在小岛屿国家就气候变化影响所面临的严峻现实风险，以及对未来岛国生存发展的严重焦虑之上。换言之，以让渡主权权利和管辖权，失去对国家事务的自主决定权为代价，换取他国的气候援助是小岛屿国家的无奈之举，合作的双方处于完全不平等的地位。这与《联合国宪章》所载明的“大小各国平等”之要求相悖，也与我国尊重国家主权和独立自主的对外关系基本立场不一致。
一方面，中国应明确肯定小岛屿国家的国际法主体资格和海洋权利在气候变化背景下维持不变的法律方案。小岛屿国家对气候变化影响的担忧，不仅来自其现实威胁，也来源于相关国际法问题中存在的不确定性。太平洋岛国联盟和太平洋岛屿论坛都已声明小岛屿国家的权益不受气候变化减损，并在各个场合频频呼吁各国应当承认与之对应的法律方案。鉴之于此，中国可以在联合国大会、国际法委员会和气候变化谈判等场域，表达对小岛屿国家权益在国际法上的“维持”方案承认和支持，缓解小岛屿国家由此引发的焦虑。
另一方面，经由国际组织和多边机制解决小岛屿国家的气候变化应对困境是更优选项。气候变化对于小岛屿国家造成的影响既非个别国家的责任，也不是单独一国可以解决之问题。当前小岛屿国家的气候合作呈现出过度依赖部分大国和“少边主义”的趋势。因此，中国应坚持在国际组织和多边框架下实现充分气候合作与能力建设的基本立场，鼓励多边参与的机制化因应模式，而非过度依赖个别国家的援助。这既与中国更多地参与小岛屿国家气候合作的愿景相契合，也是国际法上关于应对气候变化的国家合作要求的体现。
应当看到，《联合国气候变化框架公约》对于阻遏美国、澳大利亚和欧洲各国等发达国家通过气候援助控制对小岛屿发展中国家的作用。该公约明确建立了各国在应对气候变化方面共同但有区别的责任，且确认“全球温室气体排放的最大部分源自发达国家”。因此，无论从道义还是法律义务的角度，在面向小岛屿发展中国家开展气候合作时，发达国家为此索要高额的“对价”都是缺乏依据的。有鉴于此，我国在国际论坛中突出和强化既已建立的责任分配原则，将有助于增加发达国家借气候援助控制小岛屿国家的成本与难度。
二、加强与小岛屿国家的气候合作，切实提供能力建设支持
美国及其盟伴国家一直将南太平洋区域视为美“印太战略”的核心，近年来与小岛国合作，表面上是加强小岛国的经济社会发展，其背后的战略意图多被解读为以阻遏中国为目标。因此，放任小岛屿国家因气候变化问题上的需求而倒向大国，不仅损及小岛屿国家的国家主权和对外事务的自主权，也将对我国与小岛屿国家的切实合作带来影响。无论中国要以与小岛屿国家的气候合作为抓手，进一步强化信任基础和双边关系，还是试图阻止小岛屿国家在寻求气候合作的进程中，完全倒向美国及其盟伴国家，都需要重视和关注气候变化国家合作新实践的发展趋势，就面向小岛屿国家的“气候外交”开展前瞻性的布局。
具体而言，中国须重视小岛屿国家在气候变化问题上的需求，遴选潜在的合作对象，有针对性地供给气候援助，着眼于长期布局和双边信赖关系的维持。中国有必要积极为小岛屿国家提供包括岛礁加固和灾害预警在内的支持，并开展有针对性的能力建设援助。气候变化所引起的海平面上升等灾害之所以对于小岛屿国家造成特别影响，除地理原因外，主要是因为这些国家大多发展程度较为落后，缺乏采取有效应对措施的能力。以海平面上升为例，一国完全可以通过在原有岛礁基础上，填海造陆或修筑防浪堤坝等设施以避免陆地面积的缩减，这也是国际法上所明确允许的维持陆地和海洋边界的方式。
在这方面，中国有较强的资源和技术基础，可以有条件和有选择地为小岛屿国家提供支持，维持其原有的陆地范围和自然状况，保留居住条件，为其提供集体迁移以外的替代性选项。除此之外，中国也有必要呼吁国际社会将面向小岛屿国家气候合作的重点，放在加强其应对气候变化能力建设上，而非放弃维持其原有生活环境而向他国迁移，并加快拟定和着力传播在该议题上的“中国方案”。
澳大利亚与图瓦卢所签订的“澳图条约”反映了小岛屿国家气候合作的实践动向和转变。小岛屿国家在气候变化影响压力下，开始接受以让渡核心权利与利益为代价，换取大国的气候援助与支持的气候合作模式。在国际法层面，气候变化背景下小岛屿国家国际法主体资格受到挑战，及其海洋权利得以“维持”的前景，为大国通过国际条约或国家合并，控制或攫取小岛屿领土主权以及海洋权利提供可能路径。小岛屿国家气候合作此类新实践的不断发展，很可能使得大国在太平洋、加勒比海和印度洋等区域的影响力进一步增强。小岛屿国家之间的协同与联合被瓦解，更掀起新一轮“瓜分”海洋区域和资源的热潮，这一趋势也将进一步影响中国与小岛屿国家的现实合作进程。因此，中国有必要基于尊重国家主权和独立自主的立场，灵活运用既有国际规则和机制，反对美国及其盟伴国家以气候援助为名深化对小岛屿国家的国家事务的介入及控制，并加强与小岛屿国家在气候变化的现实和有针对性的合作，积极推动符合中国现实和需求的“气候外交”。
文章来源：节选自《大国对小岛屿国家气候援助的实践及影响：以“澳图条约”为视角》，原刊于《太平洋学报》2024年第4期
作者：李明杰，系自然资源部海洋发展战略研究所研究员；张海文，系南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）海洋战略与法律创新团队双首席科学家，浙江大学海洋学院兼职教授，自然资源部海洋发展战略研究所所长、研究员