向国际司法机构提出咨询请求，反映了易受气候变化影响的国家对减缓和适应气候变化行动的期待。国际社会已经就气候变化缔结《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等协定，并通过气候变化大会推动协定项下义务的实施。然而，鉴于气候问题的特殊性和气候谈判的复杂性、渐进性，国际司法机构在参与全球气候治理时应坚持审慎态度，根据缔约方缔结《联合国海洋法公约》《联合国气候变化框架公约》等条约时的意图澄清和解释国际法规则。就我国而言，需要密切关注和积极参与气候变化咨询案件，做好咨询意见的应对工作，并在条约谈判过程中明确国际司法机构的管辖权，限制国际司法机关的自我扩权。
一、关注和参与气候变化咨询案件
我国政府积极参与国际海洋法法庭全庭气候变化咨询程序，于2023年6月15日提交书面意见，阐述关于国际海洋法法庭全庭没有咨询管辖权的立场，同时正面阐述我国应对气候变化的政策、立场、主张和举措，并在９月15日派代表出庭作口头陈述。这是我国政府首次参与国际海洋法法庭口头程序。从国际海洋法法庭、国际法院和美洲人权法院受理案件的时间和目前的进展来看，国际海洋法法庭全庭完成了书面和口头程序，可能是最早发表咨询意见的国际司法机构。上述三家国际司法机构是独立的国际司法机构，享有独立和平行的管辖权，其咨询程序、参与者和法律依据存在差异。然而，向国际法院、国际海洋法法庭和美洲人权法院咨询的问题既有相同又存在差异。因此，它们发表的咨询意见可能发生竞争、冲突。而且，虽然跨国司法机构之间相互独立，但是它们之间存在的交流使得不同司法机构的咨询意见相互影响。我国应密切关注国际海洋法法庭的咨询程序，做好应对准备；积极参与国际法院咨询程序，明确表达我国关于全球气候治理的立场，鼓励和支持非政府组织参与美洲人权法院咨询程序。其一，积极参与国际法院咨询程序。其二，积极关注美洲人权法院的咨询程序。
二、咨询管辖权的限制实践及其解释
气候变化咨询案件可能产生复杂、深刻的影响。一方面，从实体上讲，气候变化咨询案件把国家气候变化义务具体化，对全球气候治理进程产生影响。另一方面，国际海洋法法庭的气候变化咨询案件反映了其扩张解释《国际海洋法法庭规约》以确立咨询管辖权，这不仅影响将来的咨询案件，对国际争端解决程序也将产生重要影响。
在三个国际司法机构中，国际法院和美洲人权法院的咨询意见管辖权在《国际法院规约》和《美洲人权公约》中得到明确规定。国际海洋法法庭的咨询管辖权缺乏依据，但鉴于国际海洋法法庭在西非渔业咨询意见案件中对其咨询管辖权的解释和实践，国际海洋法法庭可能判定其享有咨询管辖权。然而，相比西非次区域渔业委员会咨询案件，气候变化咨询案可能对国际海洋法法庭的管辖权产生重要影响。因为两个或两个以上的国家缔结国际协定，就可以请求国际海洋法法庭发表咨询意见，这大大降低咨询管辖权的门槛。更关键的是，一些国家可能将双边领土主权等争端包装为咨询问题，请求国际海洋法法庭发表咨询意见。考虑到我国周边海域错综复杂的形势，需要积极防范此类情形。
国际海洋法法庭自我扩张咨询管辖权的一个重要原因是《联合国海洋法公约》及《国际海洋法法庭规约》没有明确国际海洋法法庭全庭的咨询管辖权，给了一定的解释空间。因此，可以在条约谈判中清晰界定司法机构的管辖权，限制国际司法机构过度扩张咨询管辖权。BBNJ协定谈判显示了通过条约限制国际司法机构咨询管辖权的实践。2023年通过的BBNJ协定第47条第7款规定，缔约方会议可决定就缔约方会议权限范围内的任何事项，请国际海洋法法庭就缔约方会议面前的提议是否符合本协定的法律问题提供咨询意见。不得就其他全球、区域、次区域或部门机构权限范围内的事项，或必然涉及同时审议有关对大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利或有关主张或国家管辖范围以内区域法律地位的任何争端的事项，请求提供咨询意见。该请求应说明请求提供咨询意见的法律问题的范围。缔约方会议可要求作为紧急事项提供此种意见。该条款虽然赋予国际海洋法法庭全庭咨询管辖权，但在主体、事项和程序方面都进行了限制。
根据《维也纳条约法公约》第31条，条约解释规则包括文义解释、目的解释和体系解释等。体系解释不仅指向条约上下文，解释条约时应与上下文一起考虑的因素包括“当事国嗣后所订立关于条约之解释或其规定之适用之任何协定”。“嗣后协定”是缔约方对条约涵义理解的客观证据，是条约解释时的重要参考资料。根据国际法委员会二读通过的《关于与条约解释相关的嗣后协定和嗣后实践的结论草案案文》，“嗣后协定”在条约解释中的权重取决于协定内容的清晰度、具体化程度和重复频率。换言之，嗣后协定内容越具体、越清晰，越能反映缔约方的共同意图，在条约解释时的权重就越大。BBNJ协定是各国在《联合国海洋法公约》框架内就国家管辖以外区域海洋生物多样性保护和可持续利用达成的国际协定。BBNJ协定第47条第7款明确规定了请求国际海洋法法庭全庭发表咨询意见的主体、事项和程序，内容非常清晰和具体，构成当事国嗣后所订立的关于条约解释和适用的协定。因此，在解释《联合国海洋法公约》《国际海洋法法庭规约》判断国际海洋法法庭全庭是否享有咨询管辖权时，须考虑BBNJ协定咨询管辖权条款，限缩解释国际海洋法法庭全庭的咨询管辖权。
三、积极推动全球气候治理
司法具有被动性。无论是国际争端解决或咨询程序，国际司法机构的介入都离不开相关主体的启动，比如联合国大会请求发表咨询意见的决议。气候变化咨询程序的发生，源于部分国家不满全球气候行动进度。相比司法的被动性，谈判等政治手段是主动推进全球气候治理的主要方式。
人类只有一个地球，地球是全人类赖以生存的唯一家园。面对全球气候挑战，人类是一荣俱荣、一损俱损的命运共同体，没有哪个国家能独善其身。对于全球气候治理这一典型的公地悲剧式问题，只有各国共同努力才能实现预期减排目标。全球气候治理必须坚持多边主义。《联合国气候变化框架公约》是国际社会经过长期谈判达成的气候变化框架性条约，为国际社会合作应对气候变化问题提供了基本法律制度。在我国和其他国家的积极推动下，国际社会2015年达成了《巴黎协定》，进一步确定了全球气候治理的目标和原则，建立国家自主贡献等制度。《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》是各国自愿达成的气候变化多边国际协定，反映了各国对气候变化问题和自身义务的主张，是全球气候治理的主要依据。
面对全球气候变化，以习近平同志为核心的党中央作出了“实现碳达峰、碳中和”的战略决策。为了实现双碳目标，我国深度调整产业结构，大力发展新能源和高端装备等产业；降低煤炭等化石资源的消费比重，构建清洁低碳高效能源体系和交通运输体系；通过国土空间规划和生态保护红线制度巩固碳汇，进行生态修复提升碳汇增量，对全球减缓气候变化作出突出贡献。同时，我国积极参与全球气候治理，推动《巴黎协定》缔结，提倡和实践气候变化南南合作，并通过气候变化南南合作机制为发展中国家应对气候变化提供资金和技术支持，增强小岛屿国家应对气候变化的能力。未来，需要在全球盘点的基础上聚焦全球气候治理的重点领域和关键问题，不断完善国家自主贡献的规范体系，推动发达国家积极承担责任，发展中国家作出与其国情、发展阶段和能力相适应的国家自主贡献目标。
文章来源：节选自《气候变化咨询意见案法律争议与我国因应》，原刊于《政法论丛》2024年第4期
作者：阙占文，系中山大学法学院、南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）副教授