海域是海洋经济发展的空间载体。随着海洋开发利用规模、深度与广度的不断拓展，海域空间的内涵、属性及利用方式不断丰富和发展，海洋工程技术和管理制度也得到持续革新。在生态文明和高质量发展的战略叠加期，沿海地区获得更多的发展机遇，同时也承担起更多的发展任务。在此情况下，海域空间的稀缺性日益凸显，要素集聚程度显著提升，进而催生了以集约高效、功能兼容、融合发展等为主要特征的海域立体分层利用模式。随着中国海域使用权立体分层设权制度 （以下简称“海域立体确权”） 改革的不断深化，海域管理迎来从“平面化”向“立体化”转变的关键时期，迫切需要探索立体化的海域空间认知、利用与管理思路。
一、技术管理：宗海垂向范围界定
目前沿海地区纷纷出台海域立体确权的相关政策文件，“海上风电+养殖”“海上光伏+养殖”等项目纷纷落地实施，海域立体分层利用模式逐渐成熟。但当前海域立体化管理仍缺少系统完善的技术规范，成为制约海域立体分层利用走向规范化、标准化的重要一环，尤其是对用海活动垂向宗海范围的界定缺少技术指导，使海域权属管理、冲突协调、不动产登记等环节无据可依。在此情况下，有必要强化对海域空间资源的三维认知，深入分析用海活动的空间使用特征，对其物理空间范围和权利空间范围进行界定，从而明确用海活动的宗海垂向范围。在此基础上，出台《海域使用权立体分层设权宗海界定技术规范》，明确用海活动的主要空间、立体设权的范围及类型，对宗海图绘制、权属调查、海籍测量、面积计算等关键内容提出明确的技术要求，作为用海申请人编制海域使用论证报告和自然资源（海洋）行政主管部门审查立体分层设权用海项目的依据。
二、现实诉求：完善现有制度体系
海域立体分层利用引发了对海域管理制度改革的诉求，包括海域使用论证、规划编制、海籍管理、用海审批、不动产登记等关键环节。基于当前实践诉求，本文认为海域使用论证环节应从用海活动实施层面加强海域立体分层利用的必要性与可行性、施工工艺与用海方式及利益相关者协调等内容研究，科学研判项目风险、平面与竖向空间布局、环境影响等关键问题，为用海审批决策提供技术依据；海籍管理与不动产登记环节应基于海域三维空间特征考虑其主要空间的范围，明确宗海垂向范围的界定方法及空间分层信息、宗海界址图和立体分层设权示意图等编绘要求，并在此基础上明确海域立体确权的类型及不动产登记程序；规划编制环节应从用海活动空间准入层面考虑海洋功能区的兼容性，研判用海活动是否符合用途管制要求；用海审批则需要对以上问题进行综合考虑，并按照已设立和未设立海域使用权两种情形，分别提出项目用海审查程序和要求，规范海域立体开发秩序。
三、核心问题：协调空间冲突
在海域立体分层利用实践中，用海活动的建设、运营和维护周期相互交叠，对彼此的正常实施形成干扰，因而协调空间冲突是海域立体化管理的重要内容。在此情况下，要深入分析用海活动的空间使用特征：（1）分析用海活动建设维护空间的使用特征，其关键在于分析用海活动建设或维护期占用海域空间的时段、范围和具体占用方式，明确对其他用海活动的干扰方式与程度，并在用海主体协调一致的情况下，细化工程施工的流程、作业方式、作业周期等要求。（2）分析用海活动附占空间的使用特征，其关键在于分析用海活动在运营期对其他用海活动是否形成干扰。例如，航道用海的附占空间为水体，温排水和筏式养殖的主要空间均为水体，但航道在一定条件下可以与温排水立体分层使用海域，却不能与筏式养殖立体分层使用海域。基于以上研究，厘清不同用海主体之间的竖向相邻关系及潜在冲突，对各用海主体的权利和义务做出明确界定，并通过用途管制、签订协议等方式对利益相关者进行协调。
四、未来展望：多用途用海与立体空间规划
国土空间规划是协调海洋开发利用活动的基本遵循，长期以来海洋空间规划实践均从平面视角对海域进行功能分区，使海域功能具有唯一性。在海域立体分层利用中，用海主体对同一区域提出不同用途的利用诉求，这给现行的海洋功能分区及管控制度带来了挑战。鉴于此，为保障海域立体分层利用实施，国土空间规划可从两个层面进行完善。在当前国土空间规划编制过程中，可充分调研用海主体立体分层用海的需求和意愿，在海洋空间管控规则（海洋功能区登记表）中明确兼容功能，并对开发利用活动提出明确的管控要求。在未来，随着海域立体分层利用模式的广泛推行，可变“被动”为“主动”，选取空间利用强度高、用海活动集中、经济发展和科技水平高的区域探索编制海洋立体空间规划，选划出“海洋风电+养殖”“海上光伏+养殖”等集中优先发展区域，从而引导项目立体分层用海，实现规范用海秩序与提高空间利用效率的双重目标。
海域立体分层利用成为应对空间资源紧缺的有效路径，同时也为新时期海洋经济高质量发展带来新契机。在当前制度和工程实践逐渐深入的同时，海域空间立体化管理的挑战也随之而来。深刻认识海域空间资源的三维属性是补齐立体化管理技术短板的基本前提。
文章来源：节选自《海域三维空间资源认知与立体化管理》，原刊于《自然资源学报》2024年第1期
作者：李彦平，系自然资源部第一海洋研究所工程师；刘大海，系自然资源部第一海洋研究所正高级工程师；陈逸洋，系中国海洋大学经济学院学生；樊明蕾、刘晓，系自然资源部第一海洋研究所研究人员；吕林，系江苏省海域使用动态监视监测中心高级工程师