习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要“推动有效市场和有为政府更好结合，将碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子”。对于海运碳排放市场机制，虽然我国应当抵制欧盟的单边市场机制路径，但这并不意味着我国只能等待IMO的多边进程。建立属于自己的并符合我国国情的海运碳排放市场机制，具有战略意义，可以避免我国受其他国家市场机制的牵制，还可以使我国海运业以及其他相关产业有规则可循，并对其他国家不公正的海运碳排放市场政策形成反制。
一、国际国内统筹推进的整体要求
我国海运碳排放市场机制的构建，应当遵循国际国内统筹推进的整体要求，在国际国内面向上通盘考虑、统筹兼顾。
（一）国际面向
对于国际航行船舶的碳排放市场机制构建，我国应当统筹好多边、双边以及国内机制的立场与制度衔接。从立场的统筹而言，我国在海运碳减排中的立场具有双面性：一方面，无论是高质量发展和生态文明建设的内在要求和“双碳”目标的直接要求，还是参与国际海运碳减排治理，实现我国话语权的需要，我国对海运业绿色低碳的发展目标和推动行业碳排放转型的诉求与其他领域无疑是一致的，这决定了我国对海运碳排放市场机制的价值认同基础。另一方面，考虑到我国海运业“船多、量大、面广”的禀赋与造船业“大而不强”的客观现实，海运碳减排对我国而言是一把双刃剑，我国需要在保持经济增长与负责任大国形象构建之间保持平衡，并且要注意规避由既有大国推动的减排“强制合作”所带来的“碳陷阱”。基于这种立场考虑上的双面性，“积极引领，有限担当”的立场选择应当是合理的。
在此基础上，我国在国际海运碳排放市场机制构建中的总体立场应当是：支持通过多边谈判形成符合公平、公正减排精神的市场机制，并以相对温和、灵活的方式实施，给业界较为充分的准备和过渡期间。在双边层面，反对激进、无法体现共同但有区别责任原则的单边市场机制。国内海运碳排放市场机制应当为我国在国际层面的制度主张和应对提供背书和筹码，需要配合多边层面谈判和单边措施应对需求，适时推动国内机制的构建。其中，有关单边机制的应对和多边机制的参与参见前文，而国内机制的构建需要兼顾与多边方案的一致性和基于应对单边措施需要的对抗性：前者要求国内机制的构建方案应当尽量与我国在ＩＭＯ层面的方案主张保持一致，以此为我国的多边方案提供背书，并减少未来多边层面措施与国内措施对接的障碍和成本；后者要求国内机制的构建方案能够对其他国家或者地区的不当单边措施形成反制效果，特别是在措施的强度上能够匹配不当单边措施的强度。同时，如果未来多边机制得以通过实施，需要进一步评估针对国际航行船舶的国内碳排放市场机制是否仍需继续实施以及实施的方式，这在很大程度上将取决于其他国家单边市场机制的后续实施情况，评估是否有在多边机制之外继续在国内附加实施基于对抗特定单边行动的措施的需要。
（二）国内面向
对于国内航行（沿海和内河）船舶的碳排放市场机制构建，应当结合前述国际面向恰当统筹。整体而言，对于国内航行船舶，同样具有通过市场机制响应“双碳”目标，加快其绿色低碳转型发展的内在需要。虽然各国在构建自身的碳排放市场机制时，往往都倾向于先将最内向的、对贸易最不敏感、也最容易监管的行业（如电力行业）纳入其中，运输行业因其参与主体的复杂性，对贸易价格影响的直接性等因素通常不在首选的范围内，但这并不意味着没有国家对国内航行船舶适用碳排放市场机制。以挪威为例，挪威对国内航行船舶适用碳税制度，其碳税率取决于船舶所使用的能源——汽油的税率最高，重矿物油的税率最低。
碳排放市场机制对国内航行船舶的适用具有鼓励低碳技术研发和生产的创新或者引入、提升公司碳排放管理水平、加强行业的可持续发展能力等积极价值，但同时也要考虑国内航行船舶相比于国际航行船舶在船舶技术水平、吨位大小以及公司经营能力等方面的现实差异——国内碳排放市场机制必须在经济发展与碳减排之间找到恰当的平衡点，逐步优化产业结构，激励行业绿色技术升级替代与低碳转型，以较小的社会成本实现减排效益的最大化。为此，需要考虑结合早期的自主减排过渡、较低的前期碳定价、合理的船舶豁免范围（如个体工商户经营的家庭生产船舶）等措施，给国内行业主体必要的适应期，保障机制实施的平稳有序推进。
二、我国海运碳排放市场机制的构建路径
我国海运碳排放市场机制的构建，主要有两个可选的路径。
一是以全国碳排放权交易市场为依托，构建海运碳排放权交易制度。就碳排放权交易路径而言，其基础在于全国碳排放权交易市场已落地运行两年，加上《碳排放权交易管理办法（试行）》以及配套的《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等制度的出台，可以为海运碳排放权交易制度的构建提供较好的制度框架和实践支撑。当前全国碳排放权交易市场也在考虑行业扩容问题，虽然海运业并不是碳排放量最靠前的行业，但在欧盟大力推进碳边境调节机制的背景下，我国碳排放权交易市场也需要考虑与国际碳市场的对接问题，将具有较强国际性的海运业扩充纳入全国碳排放权交易市场不失为一个可以考虑的选择，具有对整个交易市场的国际化探索价值。
二是构建海运碳税或者温室气体排放基金制度。该路径优势在于：第一，海运碳税和温室气体排放基金的稳定性较强，相对固定、可预见的税率/费率有助于形成对碳排放成本的稳定预期，有利于行业主体的经营安排。第二，海运碳税/温室气体排放基金的执行成本较低，在参照《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》等的基础上，构建一套由海事管理机构作为执行主体的海运碳税/温室气体排放基金制度具有较强的可操作性。第三，通过针对特定国家的征款返回等措施，可以更好地推动共同但有区别责任原则在海运碳排放市场机制中的实现，将我国的国际气候治理主张在国内法中予以体现，为国际社会提供立法例上的镜鉴。
上述两个路径都有其可取之处，但相比之下，笔者更倾向于海运温室气体排放基金路径。
首先，虽然我国全国碳交易市场已有实践基础，也初步建立了较为全面的法律框架，并且存在区域碳交易市场纳入海运业的实践，但当前我国构建的碳交易市场制度与海运行业存在一定的不适配性，其中最显著的一点即是现阶段我国碳排放配额制度的规制对象仅为重点排放单位，而国际海运行业通过单船公司的设计，很容易规避重点排放单位的适用。同时，现阶段全国碳交易市场尚处于建设初期阶段，市场活跃度不高，碳市场交易量和碳价波动的“履约期效应”较为明显，配额分配所采取的无偿分配方式难以形成有效的价格控制机制，透明度欠缺，碳足迹认证缺乏标准等问题仍比较突出，这导致我国碳交易市场制度适用于国际海运业的有效性将面临挑战。此外，由于单位货物周转量的碳排放影响因素较多，为简化计算，当前上海试点的海运碳交易市场机制采用历史强度法而非全国碳市场采用的基准线法，这种差异也将对海运碳交易市场与全国碳市场的衔接提出挑战。
其次，虽然海运碳税与海运碳基金机制在原理上具有相通性，但海运碳税的制度实施更为复杂。基于税收法定原则的要求，海运碳税的设立，需要设立独立的税种或在已有税种下增加税目融入设税。设立独立税种有利于明确释放减排信号、直接彰显政策意图，但会增加税制结构的复杂性，强化纳税人税收负担加重的直观感受，面临更大的社会阻力；融入型设税模式在实践中更为常见，但其在弱化了推行碳税的社会成本和阻力的同时也弱化了减排信号。而且在征税对象的选择方面，理论上参与二氧化碳产生全过程的参与者，包括化石能源生产要素的提供者、能源生产者、消费者都应对二氧化碳排放负有责任，成为碳税的征收对象，但由于建筑、交通运输等行业的能源消费端主体分散，管控难度大，以能源生产、加工者为征税对象的征税模式，其征收方式简便、征管效率较高且最易实现，因此一般建议作为早期碳税的实施方式。但在此种征税模式下，即便燃料供应商最终会将成本转嫁给从事运输行业的燃料消费者，实际上还是以间接方式影响海运业运输主体的减排决策。
最后，选择海运碳基金制度一方面在于，基金制度是当前我国在IMO层面主张的多边方案，在国内选择相同的路径有利于国际国内的方案统筹；另一方面，基于行业特性，由海事管理机构主导海运碳排放市场机制的构建在管理机制上更加顺畅，在制度主张的国际国内衔接和履约监督上更易统一。碳中和的本质是要以最快的速度将现代工业文明的化石能源底座整体平移至非化石能源，海运业碳减排以市场机制措施作为辅助手段很大程度上也是为了激励海运业实现燃料转型。海运温室气体排放基金既可在筹集资金阶段灵活地以强制性征费的形式向海运市场释放价格信号，促进海运业采用减排技术、使用低/零排放燃料，又可将资金专项用于支持海运业实现燃料转型。此外，在制度构建方面，船舶油污损害赔偿基金制度的前期实践也可以为海运温室气体排放基金的征收、管理、使用等提供有益经验。而且基金还可以采用市场化运作方式，将海运碳减排领域中参与的各方联系起来，聚集和分配如资金、技术、信息等减碳生产要素。当然，具体的基金制度安排应当符合相关海运协定中有关非歧视原则的规定，尤其在设计体现共同但有区别责任原则的具体规则时，需要考虑与已签署的海运协定的相符性。
三、我国海运碳排放市场机制的制度保障
我国《大气污染防治法》将大气污染物与温室气体并列作为协同控制目标，这在一定程度上为我国运用碳排放市场机制提供了法律依据。不过，上述原则性规定显然不足以对我国海运碳排放市场机制的构建提供明确的指引，仍需在立法层面加强对机制建设的制度保障。
碳排放管理法治化需要宏观层面上的法律框架、管理体制、绿色发展规划的引领，还需要微观层面上相关法律制度的补强。值得关注的是，新修订的《海洋环境保护法》已经在其第88条增加了“国家倡导绿色低碳智能航运”“减少温室气体和大气污染物的排放”的导向性规定。未来，需要进一步在《国际海运条例》等立法中进一步授权海上交通运输主管部门制定碳减排政策措施的权力，在各级交通运输主管部门事中事后的监管内容中，增加绿色低碳的监管要求。同时，参照《海洋环境保护法》原第65条（现82条）有关建立船舶油污损害赔偿基金制度的授权性规定，需要在未来《海洋环境保护法》的修订中授权国务院就设立船舶温室气体排放基金制定行政法规的权力，并在国务院批准下具体由交通运输部、财政部、生态环境部等部委共同制定基金征收管理办法。
至于基金制度的具体内容，基金征收管理办法应就基金征收的原则、征收的对象、管理部门、费率的设定、免于征收的情形，以及基金的使用与管理、相应的法律责任等问题作出规定。
其中，基金的征收和使用应当体现共同但有区别责任原则。共同但有区别责任原则中的“区别的责任”部分，可解释为有区别的核心义务、有区别的执行安排、有区别的财政援助和技术转让。在海运领域，对于共同但有区别责任原则与非更优惠待遇原则的协调，目前绝大部分方案采取的协调路径是在核心义务和执行安排上采用非更优惠待遇原则，但在财政援助和技术转让上体现共同但有区别责任原则中“区别的责任”。
依此思路，对于国际航行船舶，基金的征收对象为所有超过特定吨位的船舶，而不区别其船籍，但在基金的使用方式上可作出特别的制度设计：基金主要用于对低/零排放燃料研发、生产和供应（包括生产和供应的基础设施建设）的支持，以及对使用低/零排放燃料的船舶提供补贴。同时，对于经证明缴费船舶由发展中国家船东所有的，可以由其国家主管部门或者指定机构向基金申请该国船公司向基金缴纳的费用的特定比例款项，用于支持该国海运业减排的能力建设和减轻影响。至于船舶是否为发展中国家船东所有的判断标准，可以通过交通运输部发布单独的试行办法或者公告予以明确，在标准上可以参考目前境外国际集装箱班轮公司非五星旗国际航行船舶从事沿海捎带业务的资格认定做法，只有经提供资料证明船舶的实际控制人所在地、实际注册经营地、运营船舶登记地所在国家（包括内陆国家、城市国家）、地区均为发展中国家时，才予认定。在此种款项返回机制下，由于款项由国家受领，因而将不会违反前述海运协定中有关非歧视条款的规定。当然，对于国内航行船舶，根据前文所述，可以在前期的费率设置以及豁免的船舶范围上作出特定地规定。
至于费率的设定，则应综合航运企业的承担能力，为低/零排放燃料研发、生产和供应提供支持的资金需求，对航运企业使用低/零排放燃料的鼓励效果以及反制不当单边措施所需匹配的制度实施强度等因素综合厘定。
文章来源：节选自《我国海运碳排放市场机制构建的进路统筹》， 原刊于《太平洋学报》2024年第1期
作者：曹兴国，大连海事大学副教授