对于中国而言，尽快实现海洋环境保护法律的域外适用不仅是顺应潮流的必要举措，也是中国重要的阶段性目标之一。构建海洋命运共同体是中国针对全球海洋治理提出的中国理念、中国方案，受到国际社会的高度评价和关注，是世界百年未有之大变局下人类有效应对海洋治理挑战的必然选择。中国不仅需要通过现有法律制度有效保护自身的利益，更需要将全球海洋视为一个整体，从维护全人类的整体利益、共同价值出发，寻求全球海洋治理思路、方案，完善全球海洋治理体系。“形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际话语权”已经作为中国重要的发展目标被正式提出。这使得中国以《海环法》为主干的海洋环境保护法律体系已经同构建海洋命运共同体和建设海洋强国以及中国全面参与全球海洋环境治理的目标深度绑定，因此现阶段无论是基于保护和保全自身的海洋环境，还是出于规则输出的目的，都应对中国海洋环境保护法律的域外适用加以完善。
《海环法》（2023年修订）对域外适用问题进行了修改，该法的域外适用效力有望因此得到加强，但也依然存在可完善的空间。笔者结合前述海洋环境保护法律域外适用的理论、国际实践以及主要问题，提出以下应对现有困境和推进海洋环境保护法律域外适用的建议与可行方案。
一、法律制定层面的完善意见
中国海洋环境保护法律的域外适用无法完全满足国家的现实需求，最直接的根源便在于立法过程中对法律域外适用问题持谨慎态度。未来应进一步尝试扩大《海环法》（2023年修订）的域外适用范围，并对具体条款以及与该法相配套的其他法律、法规和部门规章作出调整，使《海环法》的域外适用能够更好地契合中国的现实目标。
（一）结合现实需要进一步扩大《海环法》域外适用范围
在《海环法》（2023年修订）中，域外适用条款为第2条第3款，表述为“在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染、生态破坏的，适用本法相关规定”。尽管这一规定相较于此前的《海环法》（2017年修正）融入了部分海洋生态环境保护的理念，但依然具有一定的可完善空间。
首先是与风险预防理念的衔接有待构建。在1982年《海环法》颁布之际，由于彼时中国面临的海洋环境污染形势已经极为严峻，其多数条款都是基于污染治理理念所制定，即采取适当的措施避免、消除或减轻已经发生的污染损害后果。近年来国际社会整体已经意识到污染治理会带来更高的时间成本和金钱成本，而且海洋环境一旦遭到损害也极难再恢复原状，因此出于更好地保护海洋环境、推动人与自然的和谐共生以及实现可持续发展理念等考量，国际法以及多国实践都逐渐从“污染治理”转向“风险预防”，并降低海洋环境保护法律域外适用的管辖门槛。在“风险预防原则”已经上升为《海环法》（2023年修订）的基本原则的情况下，《海环法》域外适用条款也有待在未来作出对应的调整。待时机成熟之时，可进一步将“可能造成中华人民共和国管辖海域环境污染、生态破坏”这一情形扩充至域外适用条款之中。这一表述不仅能更好的地契合风险预防原则，同时也能够与该法现有分则中的条款更好地呼应和衔接。
其次是现有域外适用条款范围依然偏小，部分情况下可能影响中国履行自身所肩负的国际法义务。从该条款的表述来看，基本上仅限于“保护性管辖”这一单一连接点，对于属人管辖权等其他管辖权类型则缺乏规定。然而在《公约》中，各国有义务为“在公海上因悬挂本国船旗的船舶的海难或航行事故造成海洋环境严重损害”的情形出台国内法律和规章并加以管辖，因此国内海洋环境保护法律应当对基于属人管辖权的域外适用作出明确规定。
最后则是缺乏对部分致力于维护人类共同利益的国际法规则的衔接。以《南极条约》及《南极条约环境保护议定书》为例，其涉海环境保护义务大都需要通过缔约国国内法的实施方能履行，这也意味着国内法须具有对应的域外适用效力。作为上述条约的缔约国，为更好地履行条约义务，以及出于进一步深度参与和主导未来全球海洋治理方面的考量，中国在此后的修法活动中可进一步将“域外发生的，已经或有较大概率对其他国家以及人类共同海洋环境利益造成不利影响，且对其加以管辖不会违反现有国际法之规定”这一情形纳入《海环法》之中，从而将属人管辖以及维护人类共同利益的情形纳入其中，进而更好地契合保护和保全中国海洋环境、全面履行国际法义务以及参与全球海洋环境治理的目标。
（二）完善分则条款以落实《海环法》的域外适用
针对分则规定难以有效支持法律域外适用的现状，在不违反国际法规定，且符合科学性和合理性的前提下，《海环法》还应进一步明确分则部分中不同的海洋环境保护和保全具体规定的域外适用效力，尤其是对只能在中国管辖海域内适用的条款作出扩大适用范围的调整，使其能够更好地与总则中的法律域外适用规定相协调，落实中国所肩负的国际义务，并以此丰富国家实践。此外，对于一些典型域外海洋污染行为，如当前日本已经实施的核污染水排海行动，亦可进一步出台具有针对性的域外适用安排，从而在国内法层面能够对日本污染海洋的行径加以应对。此举不仅有助于更好地实现对中国海洋环境的保护与保全，也可以视为中国为保护全人类共同海洋利益、推动陆源污染的国际法发展作出的极具价值的努力。
（三）明确其他配套法律、法规和规章的域外适用效力
毫无疑问，无论是出于保护中国自身的海洋权益，还是推动中国参与全球海洋环境治理的目的，除去《海环法》自身，其他配套法律、法规和规章在法律域外适用的环节中都将起到不可或缺的作用。因此，在完善《海环法》中域外适用规定的同时，也应当对这些配套法律、法规和规章的域外适用规定一并作出调整，明确配套法律、法规和规章具有域外适用效力，并适当扩大各自域外适用的范围，使整个法律体系能够更好地协调和衔接。
二、法律实施层面的完善意见
海洋环境保护法律在域外适用过程中还会面临相对复杂的域内管辖权和域外管辖权冲突问题。在国内层面，应进一步明确不同行政机关的职权范围。在应对国家管辖权冲突的问题时，中国可以基于海洋命运共同体理念，通过国际合作机制以及互惠原则等措施有效化解难题。
（一）明确域内海洋环境保护与保全执法机构的职权划分
由于海洋环境保护与保全往往涉及多个行政机关的职权，因此不同行政机关首先需要明确各自的职权范围，并对可能出现职权交叉的情况作出预先安排，以避免域内管辖权冲突阻碍法律的域外适用。
为有效解决域内管辖权冲突问题，并避免其对法律的域外适用带来阻碍，建议《海环法》在此后修法过程中，应就不同中央机关以及不同地方层级的执法机关各自的职权范围进行更加细致的划分；对于存在职权重叠的情形，应在具体条文中明确不同机关之间的职权分配，并要求行政机关在实施法律过程中进行密切合作。此外，还应当在《海环法》与《中华人民共和国海警法》等法律、行政法规、部门规章以及地方性法规之间建立动态联系，规定中央机关之间以及地方行政机关之间的管辖范围与执法边界，明确相应的执法程序，从而有效避免因管辖权冲突问题阻碍法律的域外适用。
（二）以海洋命运共同体理念为指导完善海洋环境保护与保全的国际合作机制
在海洋环境保护法律的域外适用中，为避免重蹈此前美国和欧盟的覆辙，中国应当充分依托国际合作机制，而海洋命运共同体理念在此可以提供关键性的助力。
依据海洋命运共同体理念，各国在海洋环境保护与保全的过程中并不存在根本性冲突，保护海洋环境是各国共同的责任，因此，无论从短期还是长期来看，构建国家之间海洋环境保护与保全的执法合作机制都是一条必由之路。通过与临近沿海国在海洋环境保护方面展开执法和司法合作，有助于协同国家之间的环境保护目标，并避免国家之间因管辖权冲突产生矛盾。可见，有效的国际合作机制是海洋环境保护法律域外适用中不可或缺的一环。对于中国而言，构建域外海洋环境保护与保全合作机制还能够进一步避免海洋环境保护法律的域外适用被外界解读为具有领土主张及海域主权主张等海洋环境保护与保全以外的目的。应当以海洋命运共同体理念为指引，将以《海环法》为核心的海洋环境保护法律的域内域外执法、司法活动与区域合作深度绑定，将单边行为与区域合作机制相结合，将中国海洋环境保护法律中的规定与区域环保诉求相融合，以避免国家之间的管辖权冲突，从而更好地落实法律域外适用并实现海洋环境保护和保全的目标。
（三）通过互惠原则保障海洋环境保护法律的域外适用
随着中国海洋环境保护法律域外适用范围的进一步扩大，以及中国不断融入全球海洋环境治理体系并加快规则输出的步伐，在法律域外适用的过程中，中国也将不可避免地与更多国家发生碰撞。互惠原则可以作为在国家之间缺乏合作机制时，有效应对管辖权冲突问题，进而落实法律域外适用效力的补充。
从互惠原则的引入可以看出海洋环境保护法律的域外适用并非一个单向扩张的过程，也需要强调适当的“收缩”。如果各国能够遵守互惠原则，尽管在特定案件中一国可能部分或全部失去对案件的管辖权，但是在另一些案件——尤其是与本国利益高度相关的案件中，该国的管辖权也将被其他遵守互惠原则的国家所尊重，从而更加有效地实现法律的域外适用。在中国海洋环境保护法律域外适用的实践过程中，互惠原则这一隐性条件应当引起行政机关和司法机关的重视，从而减少法律域外适用过程中的阻碍。
文章来源：节选自《中国海洋环境保护法律的域外适用：国际实践、主要问题与完善建议》，原刊于《中国海商法研究》2024年第2期
作者：高之国，大连海事大学首席智库专家、法学院讲座教授、特聘研究员，中国海洋法学会会长，国际海洋法法庭前法官；刘子珩，中国政法大学国际法学院博士