一、行使损害赔偿请求权的政府职能部门
1.根据行政机关职能不同区分行使请求权的情形
国务院组成部门关系中，自2018年机构改革后，新组成的自然资源部对外保留了原国家海洋局的牌子，吸收其原关于海洋自然资源的开发、利用、管理、监督等职责，而新组成的生态环境部则吸收其关于海洋生态环境污染防治等职责。于是有学者指出，要“根据损害对象不同确定国家索赔主体即涉及生态环境要素的应由生态环境行政主管部门为索赔主体，涉及资源要素的应由自然资源行政主管部门为索赔主体”。笔者并不否认该种区分方式的合理性，但这种方式在操作层面上并不足够具体。
首先，根据损害对象不同确定主体是结果导向思维，但之所以涉及生态环境要素的污染事故由生态环境主管部门负责，是因为其具有相应的职能权限。比如生态环境主管部门具有核发排污许可证的权利，而许可证是其对排污单位进行生态环境监管的主要依据，在调查环境污染事故时，生态环境主管部门具有调查处理的职能便利，由其行使损害赔偿请求权在诉讼中具有举证优势；而自然资源主管部门则对自然资源进行确权登记以及具有核发自然资源使用、收益等相关许可证的权利，在诉讼过程中计算自然资源损害价值时具有举证优势。其次，根据《海洋环境保护法》第４条的规定，其他具有相应权责职能的部门应当在其职责范围内负责海洋环境保护工作，尤其是交通运输部门、渔业主管部门需要负责调查处理其职责范围内的渔业污染事故，故由具有对应职能的部门行使损害赔偿请求权更为适宜。比如当侵权人以倾倒有毒、有害废物的形式污染海洋生态环境时，被检察机关书面建议启动海洋生态环境损害赔偿程序的却是自然资源和规划局，因为该局已经吸收了原地方渔业主管部门的职能权限。因此，笔者认为以职能部门所具有的职责权限为基础，划分不同损害赔偿请求权主体的行使情形更具合理性与可操作性。而当某一海洋环境突发事故涉及环境污染、生态破坏等多部门职能范围时，应当由所涉及部门作为共同原告向侵权人提出损害赔偿要求。
在地方政府职能关系间也应当坚持以职责权限为划分基础。国务院机构改革后，地方针对部门职能重整合并的改革做法并不一致。第一类是撤销原机构，纳入对应自然资源主管部门以吸收其职能。如海南省海口市取消了原海口市海洋与渔业局，将其纳入海口市自然资源和规划局（以下简称自规局），由自规局统一行使原海洋与渔业局的一切职能，当发生海洋水产资源的损害时，原则上应当由海口市自规局提起诉讼。如广东省中山市海洋局被收编纳入中山市自然资源局，即由市自然资源局加挂市海洋局的牌子。第二类是保留原机构，继续行使其职能。如山东省威海市海洋发展局、滨州市海洋与渔业发展局，其能负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，以及负责保护渔业水域生态环境工作和海水养殖造成海洋环境污染防治工作，依法调查处理渔业污染事故，当发生海洋水产资源的损害时，原则上应当由威海市海洋发展局提起诉讼。笔者认为，第一种做法更为妥当，将原机构撤销，使其对应的职能重新被吸收纳入地方生态环境或自然资源主管部门，同时依据其职能不同区分行使损害赔偿请求权的情形。
2.合理区分上下级请求权主体的权限
根据行政机关职能不同区分行使损害赔偿请求权情形属于横向关系上的划分，而上下级请求权主体，即上下级行政机关的权限同样需要进行划分。当突发的海洋环境突发事故跨不同行政区域，原则上应当由同级生态环境或自然资源等环境保护主管部门的共同上级统一负责行使海洋生态环境损害赔偿请求权。即跨市级行政区域的海洋环境突发事故，由省级相应环境保护主管部门统一负责行使损害赔偿请求权，而跨省级行政区域的海洋环境突发事故则由对应环境保护主管部门负责行使请求权。但比较特殊的是，在跨省级行政区域且涉及海洋自然资源破坏的海洋环境突发事故中，应当由自然资源部的派出机构中对应的海洋局负责行使请求权。比如自然资源部南海局应当对其管辖海域内跨省级行政区域的海洋自然资源破坏事件负责，由其行使损害赔偿请求权。
值得注意的是该种上下级关系属于同类型职能部门间的上下级关系，但地方生态环境或自然资源等环境保护主管部门同时还需接受同级地方政府的领导，则地方政府是否能行使海洋生态环境损害赔偿请求权。《海洋环境保护法》第4条虽未写明地方政府属于具有海洋环境监督管理职责的部门，但第5条却要求地方政府对其辖区内的海洋环境质量负责。而《环境保护法》中要求地方政府对环境质量负责，且在生态环境损害赔偿中，市级以上地方政府作为其辖区内生态环境损害赔偿权利人，需要依法向赔偿义务人追究生态环境损害赔偿责任。因此从逻辑上而言，地方政府同样能够基于对海洋环境质量负责的要求，在发生海洋环境突发事故时依法行使损害赔偿请求权。
二、行使损害赔偿请求权的非政府职能部门
1.海警机构属于损害赔偿请求权的行使主体
除行使海洋监督管理职能的部门外，提起海洋生态环境损害赔偿诉讼的主体还包括海警机构。厦门海警局认为其处罚金额不足以填补海洋生态损害，故依据《海洋环境保护法》第114条第2款（原第89条第2款）代表国家向责任者提出海洋生态环境赔偿要求。厦门海事法院认为“厦门海警局作为法律授权的海洋环境监管执法部门，有权对破坏海洋生态环境的侵权人提起生态环境损害赔偿的民事公益诉讼”。
笔者认为，赋予海警机构行使损害赔偿请求权的主体资格是正当合理的，但是仍有问题需要明确。首先，自2018年起原国家海洋局领导的中国海警部队转隶属于中国人民武装警察部队，因此海警机构不再属于国务院的组成部门，则认为其属于第114条第2款中的行使海洋环境监管职能的部门存在逻辑上的冲突。其次，海警机构行使损害赔偿请求权的情形，应当仅限于海洋工程建设项目与海洋倾废等造成的海洋污染事故，因为在此类情形中海警机构具有参与海洋环境污染事故的应急处置和调查处理的权限。
2.人民检察院行使请求权系依法履行监督职能
在海洋生态环境损害赔偿诉讼中人民法院否认社会组织的主体资格，其理由是“《海洋环境保护法》《环境保护法》都是全国人民代表大会常务委员会修订的，是具有同等效力的法律。《环境保护法》作为环境保护的综合性法律，适用所有的自然资源和环境保护领域，是一般性规定，而《海洋环境保护法》是针对海洋生态这一特殊资源的特别规定”，认为海洋生态损害赔偿诉讼是独立的应当由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家专门提起的特殊的环境公益诉讼。按照这种逻辑人民检察院应当也被排除诉讼主体资格，因为人民检察院并非第114条第2款中的具有海洋环境监管职能的部门，其不能通过该条款代表国家行使海洋生态环境损害赔偿请求权。
笔者不赞同该观点。首先，“检察机关提起公益诉讼是国家赋予其的工作职能，《海洋环境保护法》的规定并不能排除《民事诉讼法》对检察机关赋权规定的适用”。国家保护义务理论下，检察机关作为国家权力行使的监督机关，有责任督促海洋环境监督管理部门依法履行海洋生态环境保护义务。其次，“两高”出台的《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》和《海洋环境保护法》第114条第3款均明确了检察机关的诉讼主体资格，并强调在行政机关未依法提起海洋生态环境损害赔偿诉讼时由检察机关对责任者进行追偿。但需要注意的是，第114第3款表述沿用了《民事诉讼法》第58条第2款，但应当补充“人民检察院在履行职责中”，检察机关提起海洋生态环境公益诉讼存在顺位限制，其职能特点是督促其他国家机关履行海洋环境监督管理职能，须体现两者职能性质上的差异。
综上，提起海洋生态环境损害赔偿诉讼的有两大主体。一是具有海洋环境监督管理权责的职能部门；二是依法行使监督职能的人民检察院。二者均为国家机关，承担着海洋生态环境保护义务，但海洋环境监督管理部门须承担首要责任，在发生海洋生态环境损害时，应当首先控制、消除该损害，并积极地进行追偿，而检察机关更多是起到协同、督促、兜底的作用，以此充分发挥海洋环境监督管理部门、人民检察院在海洋环境公益诉讼中的不同职能作用，从而完善海洋生态环境损害索赔诉讼制度，健全海洋生态环境损害赔偿制度体系。
文章来源：节选自《论海洋生态环境损害赔偿请求权》，原刊于《河北法学》2024年第2期
作者：王秀卫，海南大学法学院教授，海南大学生态文明法治研究中心主任（武汉大学环境法研究所南方基地）；杨忱，海南大学生态文明法治研究中心助理研究员