一、海洋自然资源与生态环境损害的特殊性及其法律意义
《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）中关于涉海环境诉讼部分以准用性规范方式表达，这一规定间接反映出海洋自然资源与生态环境损害问题的复杂性与特殊性。海洋具有空间上的跨界性、形态上的立体性和生态上的互联性，海洋生态系统相较于陆地生态系统，具有整体性强、流动性强等特点，红树林、珊瑚礁、滨海湿地以及海洋生物等都属于海洋生态系统的一部分，各系统要素联系更为紧密，污染或破坏一个系统要素可能导致其他系统要素甚至整个海洋自然系统产生异变；海水作为系统要素还具有承载其他要素的功能，高流动性可能造成“一荣俱荣，一损俱损”的结果。例如，日本政府将福岛核泄漏事件中的核污水直接排入海洋，不只日本周边海域，我国周边海域甚至整个太平洋都会被扩散的核污水所影响。海洋自然资源与生态环境损害具有根本性、广泛性以及损失不确定性等特点。海洋生态环境利益是人类的共同财富，对海洋生态环境的损害从根本上分析，不仅损害了人类赖以生存的空间，还对人类的可持续发展产生了影响。由于海洋生态要素繁多且联系紧密，对单一要素的损害往往涉及的对象范围是极为广泛的，无论是个人、组织还是国家，都可能不同程度受到影响。海洋生态环境的损害后果无法准确界定，往往采取类型化方法，根据损害的性质对造成的损失加以分类，然后以模型化的方法对具体损失进行评估。从方法论的角度，类型化方法可以更具体、更直观地接近抽象概念所指向的现实，模型化方法可以较为容易地抓住矛盾的主要方面。但二者的局限性不容忽视，无论是类型化方法，还是模型化方法，都无法准确完整地对客观事物进行分类，对尚未发生的损失的评估结果也过于理想化，无法真正涵盖既有的损害以及潜在的危害。从复杂科学的角度，基于海洋系统的复杂性，以目前的科学技术及评估手段对损害结果的准确界定是极为困难的，在承认海洋作为生态演化的开放系统，其行为有极大的多样性的前提下，依据非平衡态物理学，即耗散结构的原理来发展海洋生态环境功能下降和评估损失的一般理论无疑是复杂科学给我们提供的解决该问题的新视角。
在立法实践中，《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）对“海洋”这一环境要素的规定过于宽泛，仅提到了各级人民政府要加强对海洋环境的保护。司法解释同样未就海洋生态环境损害赔偿诉讼做出规定，2020年修正并于2021年实施的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》中明确不适用于因海洋生态环境损害要求赔偿的情形。2022年发布并实施的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》同样明确涉海环境诉讼部分另行规定。因此，只有《海洋环境保护法》《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《审理规定》）以及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》（以下简称《办理规定》）可以为我国现行的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼提供准据法依据。关于破坏海洋生态环境造成的具体损失，《海洋环境保护法》第90条第2款仅对“直接损失”做出规定，《审理规定》第７条在赔偿范围中对损失略有提及，总的来说有关评估海洋生态环境损失的规定在立法上是缺失的。在2018年机构改革中，生态环境部的职能就包含保护海洋生态环境，同时《海洋环境保护法》修改的主要指导思想也将海陆统筹理念纳入其中。基于此，海洋自然资源与生态环境损害赔偿制度应当兼顾海陆统筹理念以及海洋生态环境的特殊性。
二、海洋环境民事公益诉讼存在的必要性分析
当下对海洋生态环境损害赔偿形成有效指导的《海洋环境保护法》早在1999年修订时就提出“破坏海洋生态”的概念，虽然是移植而来，但是对保护海洋生态环境产生了积极作用，而具有本土化特征的生态环境损害赔偿制度首次产生于中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年发布并实施的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。尽管二者都在一定程度上体现了保护环境公共利益的初衷，但是《海洋环境保护法》第89条第2款中的“破坏海洋生态”的定性问题悬而未决，能否涵盖生态环境损害赔偿制度的内容，该条款具体指向何种诉讼类型，学界众说纷纭。有人认为该条款是关于海洋生态环境损害赔偿的规定，也有观点认为该条款体现了环境民事公益诉讼的特点。笔者认为该条款至少带有环境民事公益诉讼的价值导向，一方面，根据2012年全国人民代表大会法律委员会对民事公益诉讼的说明，明确《海洋环境保护法》第89条第2款属于民事公益诉讼的范畴。另一方面，“污染海洋环境”和“破坏海洋生态”这两组概念在《海洋环境保护法》中单独列举则说明立法目的不同，第89条第2款规定依法行使海洋环境监督管理权的部门可以提起损害赔偿诉讼，这与《中华人民共和国民事诉讼法》第58条规定的“法律规定的机关”提起主体虽然表述不同，但基于保护目的的公共性可以将该条款理解为具有民事公益诉讼的性质。
《办理规定》第１条规定：“对损害行为发生地、损害结果地或者采取预防措施地的海域内，破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的，可以提起民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼”，明确了关于海洋生态环境问题可以提起民事公益诉讼。因此，该条款是对《海洋环境保护法》第89条第2款在诉讼类型上予以确认，即基于海洋生态环境损害可以提起海洋环境民事公益诉讼。该条款中有关管辖权的规定值得关注，对“采取预防措施地”可以依法提起民事诉讼，即在海洋生态环境可能发生重大风险已经采取措施但该海域的生态环境仍存在重大风险时，可以基于“预防性原则”提起民事公益诉讼，具有浓厚的环境民事公益诉讼“事前救济”的特点。《办理规定》第4条规定：“破坏海洋生态环境涉嫌犯罪的，在行使海洋环境监督管理权的部门没有另行提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的情况下，人民检察院可以在提起刑事公诉时一并提起附带民事公益诉讼，也可以单独提起民事公益诉讼。”首先，值得肯定的是赋予人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼或单独提起民事公益诉讼的职能，可以形成对享有海洋生态环境监管权主体有效监督的局面，同时对切实有效保护海洋生态环境具有积极作用；其次，人民检察院提起民事公益诉讼的前提是监管主体没有另行提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，这就存在一个现实问题，监管权人提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼和人民检察院提起的民事公益诉讼，尽管主体不同、程序各异，但救济的法益高度相似，存在诉讼类型整合的必要和空间。
《海洋环境保护法》第89条第2款虽具有民事公益诉讼性质，但是海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼并不等于环境民事公益诉讼，基于保护法益的衡量，在以自然资源国家所有权为基础保护海洋环境私人利益的诉讼层面，显然只运用环境民事公益诉讼的方式并不能有效规制。在现行的制度中，只有《海洋环境保护法》中规定的海洋环境监督管理部门和《办理规定》中规定的人民检察院享有涉海环境诉讼的主体资格，人民检察院作为独立主体提起环境民事公益诉讼为最后保障手段暂且不论，在司法实践中，政府及其部门行使所有权或行政权由于缺乏有效的监督，极易造成权力滥用或不作为现象。结合环境民事公益诉讼的有益经验，加强公众参与不仅可以对政府行权方式形成有效监督，还可以向负有保护海洋生态环境义务、享有索赔权的主体请求及时履行义务，在有关行政机关怠于履行职责时允许公民或环保组织提起海洋环境民事公益诉讼。《海洋环境保护法》《审理规定》以及《办理规定》对海洋环境民事公益诉讼的发展具有积极意义，结合2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中“要制定修订海洋环境保护等方面的法律法规”的要求，大力发展海洋环境民事公益诉讼制度成为今后涉海环境诉讼发展的必由之路。
文章来源：节选自《论海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的二元建构》，原刊于《江苏大学学报（社会科学版）》2024年第1期
作者：郭武，甘肃政法大学环境法学院教授；孙哲，甘肃政法大学环境法学院硕士