随着现代环境危机的到来，国家管辖范围外海域(ABNJ，包括公海和国际海底区域)的海洋环境保护问题逐渐进入国际社会视野。长期以来，众多已有区域机构运用包括海洋保护区在内的划区管理工具(ABMTs)，在ABNJ建立不同类型的海洋保护区并进行监测与管理。世界各国一直坚持针对ABNJ海洋生物多样性保护与可持续开发利用的议题进行协商，历经6次政府间会议的国家管辖范围外海域生物多样性养护与可持续利用协定(以下简称BBNJ协定)于2023年6月19日在联合国总部获得通过。国际海洋法上的特殊保护区(SPAs)包括脆弱海洋生态系统、特别敏感海区、海洋环境特受关注区等需要特别保护的海域，属于ABMTs建立的海洋保护区类型之一，与我国海洋特别保护区存在区别与联系。我国海洋特别保护区位于我国管辖海域以内，包括海洋水体、海床和底土，主要对海洋及其中的生物资源、自然资源实行特别保护。国际海洋法上的SPAs主要分布在国家管辖海域以外的公海和国际海底区域，包括海洋水体、海床、底土及上覆空域；由于公共海域的人类活动具有复杂性，SPAs强调对海域和空域整体实行特别保护。由于我国海洋特别保护区全部位于我国管辖海域以内，我国对其拥有完全的管辖权，可以自主立法并决策区内事务。国际海洋法上的SPAs属于公共海域，各国对其没有管辖权；按照《联合国海洋法公约》和相关国际法的规定，在公共海域航行的船舶受到船旗国管辖、发生在SPAs的国际罪行受到普遍管辖权限制，因此主权国家对发生在SPAs的特定事项可以行使管辖权，但管辖权问题呈现复杂性。《海洋特别保护区管理工作方案》《海洋特别保护区管理办法》《海洋特别保护区评审委员会工作规则》和《国家级海洋公园评审标准》4个法律文件是我国海洋特别保护区制度的直接法律依据。我国海洋特别保护区实行中央和地方分级管理体制，在中央层面由自然资源部主管、生态环境部监督执法，沿海地方政府根据本地实际情况制定地方性法规，对海洋特别保护区进行管理。国际海洋法上的SPAs目前仍缺乏直接法律依据。《联合国海洋法公约》是SPAs的基础性法律依据；《生物多样性公约》是SPAs的重点性法律依据；2023年通过的BBNJ协定建立包括SPAs在内的划区管理工具综合系统，其生效后将成为SPAs的专门性法律依据。由于SPAs在BBNJ协定通过前已在众多已有区域机构的管理下进行保护，未来会面对BBNJ协定与众多已有区域机构的合作与协调问题。我国海洋特别保护区以实现基于保护的开发以及与开发相协调的保护为目标，其中保护位于开发之前；国际海洋法上的SPAs属于ABMTs, 其性质是管理工具，在目标要求上不止于保护，很多时候为实现相关区域机构的职能，需要开展多样化的海洋开发利用活动，保护强度较小。综上所述，虽然我国海洋特别保护区与国际海洋法上的SPAs有诸多区别，但二者的初衷都是解决海洋环境污染和破坏问题，并对海洋实行特别保护。此外，在制度发展过程中，二者都面临开发与保护相协调的问题，并为解决这一问题付出很多实践努力。未来我国应继续参与BBNJ协定条款的后续解读与协商工作，积极探索SPAs建设的创新方案，并坚持涉外法治与国内法治的统筹协调，促进国内法对国际法的转化借鉴。
澳大利亚赫德岛与麦克唐纳群岛海洋保护区的功能分区管理赫德岛与麦克唐纳群岛海洋保护区建于2002年，当时我国海洋特别保护区制度开始落地建设，故赫德岛与麦克唐纳群岛海洋保护区的功能分区管理具有借鉴意义。赫德岛与麦克唐纳群岛海洋保护区位于澳大利亚西南海域，因洋流交汇而蕴藏丰富的渔业资源，有较高的保护价值。“在赫德岛保护区管理规划中，将保护区分为7个功能区域：主要使用区、参观游览区、荒野区、文化遗产区、限制区、近海区和外海区”。其中，主要使用区是开展保护工作的区域，人类活动受到管制；参观游览区在保证不造成环境破坏的前提下，可以按照特定时间和路线开展短期游览活动；文化遗产区专门纪念澳大利亚南极科考队的历史；限制区存在“对人类活动影响极为敏感的、具有很高环境价值的区域”和“为保证游客安全而需要严格限制进入的区域”,因而限制人类活动。可见，该保护区不同区域的保护强度存在差异，其中主要使用区和文化遗产区只允许保护而不允许开发，参观游览区是专门开发生态旅游的区域，限制区因环境价值和人身安全因素而对人类活动设定严格限制。我国海洋特别保护区同样实行功能分区管理。其中，重点保护区实行严格保护，禁止与保护无关的活动，与上述主要使用区和文化遗产区相似；适度利用区鼓励实施与保护目标一致的生态型资源利用活动，如开发生态旅游，与上述参观游览区相似；生态与资源恢复区和预留区分别关注恢复生态和禁止改变生态2个因素，与上述限制区关注环境价值因素相似，但没有重点关注人身安全因素。澳大利亚赫德岛与麦克唐纳群岛海洋保护区的功能分区管理经验值得我国借鉴。
1872年美国建立世界上第一个自然保护区即“黄石国家公园”,美国从此成为世界上较早开始自然保护区建设的国家。美国海洋自然保护区建设同样起步较早，其于1937年建立哈特拉斯角国家海滨，而世界国家公园大会至1962年首次提出海洋保护区的概念，因此美国海洋自然保护区建设走在世界前列。在美国海洋自然保护区建设经验中，最为突出的是其管理体系建设。美国海洋自然保护区的管理体系实行中央垂直管理模式，“实现了各管理机构的信息共享与交流合作”。美国联邦和各州多级的政府管理机构增加了按照中央垂直管理模式建设海洋自然保护区管理体系的难度，故此美国目前仍在积极建设更加科学、全面的海洋自然保护区管理中心。中央垂直管理模式的优势在于能够将联邦和各州的政府管理机构、区域渔业委员会、咨询委员会和公众的意见聚集到统一平台，实现高效的交流合作，将公众参与和部门协调落到实处。借鉴美国海洋自然保护区的管理体系建设经验，2010年我国《海洋特别保护区管理办法》提出政府部门与利益相关方建立协调机制，但后续政策和实践都没有对此进行明确回应，导致海洋特别保护区的公众参与和部门协调机制存在不足。我国实行中央和地方分级管理的海洋特别保护区管理体制，故美国的中央垂直管理模式能够为我国提供有益经验。我国可以在政策上进一步明确利益相关方的构成和协调机制的建立，在实践中尝试建设统一的交流合作平台，充分容纳政府部门和利益相关方的意见并开展交流合作，推进公众参与和部门协调机制建设。
英国拥有5个海洋保护区类型，其中第三类就是海洋特别保护区，其域外法依据是《欧盟野生鸟类保护指令》,国内法依据是适用于英格兰和威尔士地区的《栖息地及物种保护条例》；其中，《欧盟野生鸟类保护指令》重视对鸟类等野生生物多样性的保护，而《栖息地及物种保护条例》重视对物种和生境的保护，故此英国海洋特别保护区的法律依据以保护生物资源和生境为重点。除域外法和国内法的结合外，英国呈现英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士4个法域的状况，不同地区的产业经济发展特点各异，且海洋生态环境保护要求复杂，故不同地区都根据各自实际需求分别制定适合本地区的海洋特别保护区法案条例，最终形成地区法和综合法相结合的法律体系。目前英国已经建成数量多、分布广以及契合不同地区特点的海洋特别保护区网络，在丰富完整、重点突出的法律体系支持下，英国海洋特别保护区建设成效显著。如前所述，我国海洋特别保护区制度有4个法律文件作为直接法律依据，然而这些文件从性质上说尚未达到法律法规的层级，从内容上说主要围绕国家海洋局对海洋特别保护区的管理；除直接法律依据外，沿海地方政府的地方性法规和规章包含海洋特别保护区的管理规范，却呈现分散化、碎片化特点。由此可见，我国海洋特别保护区制度的法律依据效力层级低，且以管理规范为主，缺乏针对具体保护对象的保护规范，没有形成系统化的法律体系。故此，我国在已经启动的自然保护地立法工作中，要注重研究制定针对不同保护对象的保护规范，推动自然保护地法律体系建设。高度保护区(HPMAs)是允许保护和完全恢复海洋生态系统的海域，能够将自然恢复到更自然的状态。HPMAs根据生态、社会和经济标准建区，要求实施最高水平的保护措施。HPMAs计划从2020年英国的“贝尼恩审查”开始试点实践，2021年英国接受试点提出的大部分建议，并于2023年正式设立3个HPMAs即Allonby Bay、North East of Farnes Deep和Dolphin Head。然而在英国建立首批HPMAs后的第四个月，苏格兰地区在渔民和岛民的强大压力下将该计划取消，其背后的原因是经济开发与海洋保护相协调的问题。目前苏格兰地区将问题的解决寄希望于渔民和政府制定的建议与措施。英国海洋特别保护区网络代表其海洋特别保护区建设成就，苏格兰地区取消HPMAs计划则反映“特别保护”(或称“高度保护”)背后长期存在的开发与保护相协调的问题。有研究显示，在生态保护效益方面，HPMAs与非HPMAs相比生物量多得多，因此将人类活动转移到HPMAs以外的做法会对HPMAs的物种和生境产生普遍的积极影响，可以提供超过其他类型海洋保护区所能提供的生态保护效益。但在社会经济效益方面，除将HPMAs直接用于开发旅游和娱乐项目而带来的经济效益外，其他行业(如渔业)的经济效益还要取决于HPMAs的海洋地理条件和真正允许开展的具体活动，然而这部分经济效益是否可观尚未有科学证据提供充分证明；故此，生态保护效益和社会经济效益之间的相互作用要求决策者对HPMAs计划权衡取舍。这一研究结果还解释了苏格兰地区的决策合理性，即公众的利益诉求实际到达决策部门，且决策者对利益相关方的意见给予认真思虑，从而最后选择发展经济。但苏格兰地区对此寄希望于渔民和政府制定的建议与措施，本研究持怀疑态度，原因在于利益相关方的矛盾冲突一直存在，如果过去渔民和政府能够洽谈一致并制定切实可行的行动方案，那么英国可能不会推出HPMAs计划作为新方法以着力推进海洋生态保护工作。现在这一新计划被取消，而决策者重新对协商抱有希望，苏格兰地区能否真正解决开发与保护之间的矛盾，还要看新一轮的利益协调工作如何开展。综上所述，英国海洋特别保护区制度同样面临开发与保护相协调的问题，且目前尚未有很好的解决方案可供借鉴。
文章来源：节选自《我国海洋特别保护区制度变迁研究》，原刊于《海洋开发与管理》2023年第12期
作者：梅宏，中国海洋大学法学院教授；徐雪纯，中国海洋大学法学院硕士