我国在海平面上升应对方面存在领域多重交叉，涉及多个主管部门，责任主体分散等情况，各部门间缺乏有效协调。同时，局地沿海相对海平面变化成因复杂，研究难度大，相关工作鲜有开展，政策制定者缺乏科学依据。据此，为应对海平面上升，必须及时总结并固化与此相关的研究和管理成果，推动科学研究的深入发展并促进其实际应用。同时，为确保制度稳定，全面推行社会主义法治，应该从立法角度出发，以实际需求为导向，进行科学系统的管理规划，确保各项工作有序、有效地开展。
一、各国在海洋领域适应气候变化的立法和施政比较
美国在应对海平面上升影响方面所开展的工作，涵盖多个领域，具备显著特色，首先，美国为适应和应对海平面上升影响的法制体系较为清晰明确，在联邦《海岸带管理法》及海岸带管理计划框架下，各沿海州根据本地实际开展州一级的法律制度修订工作，这些工作涵盖海岸带开发、土地使用、物种保护、防灾减灾等诸多领域，所有法律提案都基于科学调查评估结论和海岸带管理计划、国家河口研究保护系统等长期研究项目成果。判例法，如环保组织对马里兰州提出工业雨水许可审批未考虑海平面上升对现有风暴防护标准影响的质疑，作为美国法律体系的一类主要法律渊源，有益补充了联邦和州法对海平面上升相关影响的治理依据。
荷兰全境地势低平，人口密度高，为满足发展需要，围垦大量土地用于国家发展，这些因素共同决定了海平面上升风险对其影响巨大，海平面上升影响的相关管理和立法工作围绕洪水风险、淡水供应短缺及空间适应3个方面展开。与美国类似，荷兰的立法和管理工作以每6年为一阶段的“三角洲计划”成果为基础，该计划的核心优势在于其战略主旨的确定性，有力的资金政策支持和年度任务的灵活性。值得特别关注的是，“三角洲计划”年度任务的灵活性是基于其子计划“海平面上升知识计划”的研究成果，该子计划的实施确保了“三角洲计划”的可行性和灵活性，并探索了未来可能的行动方向。荷兰对海平面上升影响适应工作的长期稳定投入和其科学指导决策的成功经验值得我国借鉴。
虽然澳大利亚政府对包括海平面上升在内的气候变化负面影响已具备了充分的认识，但其沿海管理政策尤其是应对海平面上升影响的政策仍有一定欠缺。《气候战略》明确了澳大利亚政府在减轻和适应海平面上升等气候变化影响的领导责任，要求各级政府应出台相应规划和法规管理气候变化影响，但中央政府和州政府在海岸带规划上的立场差异，以及不同行业主管部门间角色定位差异增加了应对海平面上升挑战的复杂性和难度。澳大利亚因海岸侵蚀问题而对建筑许可提出质疑的自然人诉政府判例则充分体现了科学评估海平面上升影响对于政府司法和行政决策的重要指导意义。
新西兰地理位置、城市人口分布及对海洋资源的依赖使其非常关注气候变化，特别是海平面上升的影响。因此，该国从制度、经费和研究等多个方面支持应对海平面上升工作，是较早开展气候变化立法的国家。
我国《海洋观测预报管理条例》要求开展海平面变化预测和评估，但在海岸带管理、海洋生态保护和国土空间规划等领域，相关法规政策未涉及海平面上升适应和应对，因此海平面上升影响未被视为必要的管理因素。沿海省(自治区、直辖市)也未出台相关地方性政策和行动计划。政府部门在应对海平面上升引发的负面影响和不利后果方面，存在无法可依、无章可循的问题。
二、对我国在适应海平面上升影响工作的启示
荷兰、澳大利亚、新西兰和美国在海洋领域的气候变化方面已有立法和政策层面的举措，对我国在相关领域的立法和司法实践有重要的参考价值，如法律、法规和政策均有科学依据，立法目标是维护公共利益，遵循高效路径，与合理行政原则相符。相关国际法也强调了海平面上升的影响，呼吁在相关工作中考虑其影响。
我国政府已经认识到气候变化可能对未来社会经济造成负面影响，然而，在行政层面上针对气候变化的适应行动，特别是针对海平面上升影响的行动，未获得应有重视，更未落实到制度中。究其原因，一是我国的气候变化适应战略采取一揽子模式，海平面上升并未单独列出，而是被视为气候变化的综合影响之一；二是局地相对海平面上升受温室气体排放、气温升高、冰盖融化和陆地垂直运动等诸多持续变动因素的共同影响，预测评估工作难度大；三是相较于风暴潮、海啸等天气尺度海平面变化灾害，全球变暖引发的气候尺度海平面变化率较小，短期影响不明显，尚未得到充分重视；另外，现有海平面上升影响研究仍处于科学探索阶段尚未实际应用的，也在一定程度上阻碍了政府、涉海行业和公众对海平面上升影响的全方位认识。
综上，为应对海平面上升，建议各级政府着眼地区差异，考虑从以下4个方面逐步开展工作。
技术层面上，鉴于不同地区的海平面变化差异可能导致截然不同的影响，需要依赖科学结论来指导海岸带的开发和管理工作。国务院主管部门应协助地方政府进一步加强海平面变化观测和预测，修订完善地方性海平面变化调查、监测和风险评估技术方法和标准规范。地方政府应尽快开展针对沿海防灾减灾、重大涉海工程建设、海岸带生态保护和修复、自然岸线保护等领域应对海平面上升威胁的方法研究工作，建立海平面上升影响适应性工作方法库和技术清单。
行政层面，积极采取多种措施，将海平面上升评估、预测和影响的研究成果转化为实际应用，并形成制度固化。建议各地根据海平面上升实际状况，细化“海陆一体”的国土空间规划工作中关于海平面上升的宏观要求，在有需要的地方充分考虑到海平面上升因素，修订完善国土空间规划、涉海工程建设和防护、海洋生态保护和修复等标准体系。
社会参与，由于前期研究储备不足，导致社会公众对海平面上升的认知相对有限。这种局限性在一定程度上影响了地方政府及相关行业和部门在应对海平面上升问题上的力度与决策。建议相关政府部门尽量公开海平面上升观测、评估和影响研究结果，并开展有针对性的解读。地方政府也可以在考虑加大相关民生领域财政支出的同时，探索建立创新性多元资金投入机制，确保相关工作能够获得长期、稳定、充足的资金保障。
立法工作，海平面上升影响范围广泛，不宜通过专门法来调整与之相关的法律关系和行政管理活动。建议地方政府遵循行政法基本原则，基于地区性研究成果持续优化和完善现行的地方性政策法规，力求实现其在相关领域的全面覆盖，并逐步开展相关领域地方立法试点工作以确保法律制度的完备性和适配性。
总之，海平面上升对我国沿海地区推动高质量发展形成掣肘，但由于其影响大小受沿岸地形地貌、经济社会发展情况等多方面影响，在国家重视的基础上，各地也应充分考虑其地区性差异，因势利导减轻不利影响，加大相关民生支出，以帮助平衡开发利用海岸带资源和保护海岸带环境之间的冲突。现阶段，我国在相关领域建章立制的工作虽然取得了一定的进展，但实际情况却远不能满足实际管理需要，这一问题亟待解决，在完善法规和制度机制建设时要恪守科学立法、民主立法、依法立法等社会主义法治理念和原则，特别是合法行政、合理行政、信赖保护和高效等行政法基本原则。
文章来源:节选自《国内外应对海平面上升影响相关法律政策对我国沿海相关领域工作的启发》，原刊于《海洋开发与管理》2024年第09期
作者：张则飞，系浙江省海洋科学院高级工程师；任姝彤，系国家海洋环境预报中心高级工程师；夏冬冬，系国家海洋环境预报中心副研究员；申晓莹，系中国人民解放军31016部队研究人员。