虽然《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）对国家管辖范围内以及国家管辖范围外海域相关法律地位以及各国权利义务等内容均作出规定，但长久以来对海洋资源所持有的“取之不尽、用之不竭”的观念以及国家管辖范围外海域所具有的“公地”效应，使各国倾向于关注对资源的占有和利用，而忽略了人类活动对海洋环境可承载力以及资源可持续开发的影响。人类对海洋自然资源利用状况的担忧一定程度上导致了对海洋可持续利用观的转变，催生了基于共同体利益(Community Interests)管理国家管辖范围外海域的公共性事务的治理逻辑。“共同体”这一概念来源于社会学，最初由德国社会学家滕尼斯(Ferdinand Tonnies)于其著作《共同体与社会》(Gemeinschaft und Gese11schaft )中提出，德文 Gemeinschaft 一词被译作“共同体”。滕尼斯的共同体概念强调亲密关系和共同的精神意识以及对社区的归属感、认同感，因此包括地域共同体、血缘共同体和精神共同体。与滕尼斯提出的共同体不同，国际共同体强调成员之间的相互依存，而这种相互依存产生了一种全体的更高的利益，在成员之间创建了共同的目标和责任，并且这种共同体可以是区域尺度的，也可以是全球尺度的。这表明国际法层面的共同体并不单纯基于血缘、地域或是精神，而是基于国家之间的相互依存关系，其内容包含了利益共同体和责任共同体两方面的内容，区别于完全基于共同利益组成的共同体，进而保障了共同体利益的长久维护。在国际实践中西方发达国家多将共同体利益局限于基于地域或基于血缘而形成的小集团区域共同体利益，而全人类共处于一个地球，海洋作为地球生命的摇篮，孕育了人类，也决定着人类的命运；海洋与人类的前途命运休戚与共，人类基于海洋的全球性问题成为了利益共享、责任共担、命运与共的共同体。因此，国家管辖范围外海域涉及全人类的共同体利益，其利益范围需要兼容并包全球不同国家利益并且涉及人类生存的重要需求的利益，其国际法表达则体现为《公约》在序言部分阐述的“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体加以考虑”。但国家管辖范围外的应然共同体利益并不意味各方应承担同等的责任，由于国家管辖范围外海域公共事务治理的特殊性和复杂性，每个国家应基于自身的义务，充分的参与治理。各国在国家管辖范围外海域公共事务治理的不同主要体现在责任承担和惠益分享上。首先，工业革命时代，发达国家排放的污染物对大气造成损害，空气中多余的温室气体与海水作用后造成海洋酸化，气候变化对脆弱海洋生态系统和物种带来潜在影响，大气与海洋的相互作用导致气候治理与海洋治理间存在密切联系。大气与海洋构成环境的组成要素，其耦合关系使得大气变化会对海洋造成影响进而影响整体的环境。为保障时空层面的环境正义，在共同治理国家管辖范围外海域公共事务中理应适用源于《联合国气候变化框架公约》中共同但有区别的责任原则的理念精神，即一方面强调基于“共同体利益”“人类共同关切之事项”的共同责任,另一方面，又强调发展中国家与发达国家基于不同的历史责任、技术差距等原因承担有区别的责任。发达国家拥有了工业化所带来的科学技术与资金实力，理应对海洋环境治理方面承担主要责任，这也是实质正义的体现。该逻辑进路与《公约》中有关对发展中国家的科学和技术援助，以及其他优惠待域等制度设计初衷相一致。其次，由于国家管辖范围外海域公共事务既包括环境保护责任承担方面又包括资源利益分享方面，考虑到发达国家和发展中国家在经济和海洋资源开发利用上的技术差异，为保证公平与正义，理应将共同但有区别的责任原则延伸适用于惠益分享方面，给予发展中国家关照，从而同时达到责任承担正义和利益分配正义。在国家管辖范围外海域国际法治发展新议题中，这种价值反思可以制度为载体，反映于新的规则制定中。1.国家管辖范围外海域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题的国际协定谈判议题
国家管辖范围外海域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题的国际协定(以下简称 BBNJ国际协定)谈判源于联合国在2015年召开的联大第69次大会上通过的一项决议。该项决议旨在根据《公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟定一份具有法律约束力的国际文书，以确保《公约》关于国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用的目标得以有效实现，其尤为强调要重视做为一个整体的国家管辖范围以外海域的生物多样性养护与可持续利用。在实际谈判中，BBNJ国际协定涉及海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评估、能力建设及海洋技术转让四个议题。目前，BBNJ第五次政府间谈判正处于暂停状态，谈判基本已处于尾声阶段。就最新谈判成果而言，虽然世界主要国家均就不同议题作出了不同程度的妥协和让步，但各方分歧仍然存在。在一般规定项下，对于“人类共同继承财产”原则，发达国家不接受将这一原则予以纳入，而发展中国家则支持这一原则的适用。在海洋遗传资源议题下，发达国家与发展中国家在海洋遗传资源是否应遵循“人类共同继承财产”原则、采用货币的抑或是非货币的惠益分享模式关键问题上仍存在分歧。结合发达国家在海洋资源开发上的经济与技术优势，这些分歧或进一步表明发达国家达成海洋资源开发垄断的野心。在划区管理工具议题下，各国已经达成通过包括海洋保护区在内的划区管理工具，对一个或多个部门或活动进行管理，以根据协定达到特定养护和可持续利用目标的共识。根据BBNJ国际协定最新草案，在决策机制问题上仍然存在争议，第 19bis 条规定对于划区管理工具项下的问题，一般规则采用协商一致方式，如无法达成协商一致，采用 3/4 多数票决制；对于判定是否已穷尽协商一致努力，则须经 2/3 多数投票决定。而多数票决制可能使得保护区更加容易建立。另外，草案文本对保护区的建立和实施都提到了“预防的应用”“预防性措施”,但未对“预防”这一概念作更明确的阐述，这可能为更广义的解释打开了大门，使得保护区在缺乏完全科学证据的情况下即得以建立。在此议题下，有必要警惕基于国家小团体或是对“预防”概念的扩大解释带来的国家管辖范围外海域新一轮“蓝色圈地运动”的风险。在环境影响评估议题下，各国对于由拟议的科学与技术机构制定标准或指南，向缔约方会议提出建议达成了共识。但对于这些建议应该被视为“标准”抑或“指南”仍存在争论。“标准”具有法律约束力，而“指南”的适用可能更为灵活。在能力建设与海洋技术转让议题下，西方发达国家反对强制性技术转让与国际合作，而坚持自愿性转让的方式。在监测和审查海洋技术能力建设和转让方面，发达国家主张监测和审查，反对协议设立的委员会方式，认为缔约方会议即是一个灵活的治理结构。小岛屿国家和发展中国家则主张成立海洋技术委员会，强调成立一个具体的具有专门能力的附属机构，其召开会议频率比缔约方会议更高，无需等待缔约方会议且根据地域分布提名以实现地域公平。在这一方面，小岛屿国家与发展中国家的利益维护尚需要各方努力。
目前，BBNJ国际协定谈判尚未完成，只有秉持从全人类共同体利益维护之初心，注意维护小岛屿国家与发展中国家的利益，方有助于敦促该协定得以公平公正的达成。即便在该协定达成后的履约过程中，也需要注意各国有关条约解释等方面的共识，避免发达国家对全人类共同体利益进行扩大解释，以保护全人类共同体利益之名，行海洋圈地之实。2.国际海底区域矿产资源勘探开发规章的制定议题
《公约》第十一部分规定了国际海底区域的法律地位和开发制度，其中有关“区域”及其资源系属人类共同继承财产的原则逐渐发展成为习惯国际法的一部分，具有共同共有、共同管理、共同参与和共同获益四大特征。2011年，国际海底管理局决定启动“区域”资源开发规章的制定工作，目前《“区域”内矿产资源开发规章和标准合同条款工作草案》(以下简称《草案》)已历经四次拟定和反复磋商，新的《草案》文本还在制定当中。在不断修订过程中，有关“区域”环境保护的规定得以细化和强化，《草案》在全人类共同环境利益的基础上赋予担保国环境保护的一般义务，在具体资源勘探和开发活动中，赋予既有“共性”又有“区别”的环境保护义务。在惠益分享机制讨论上，亦体现了共区原则。2021年，瑙鲁触发了《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》下的“两年规则”,加速了开发规章的制定进程，但规章能否出台仍然取决于谈判本身。根据2019年版本的《草案》,在第十一部分 “检查、遵守和强制执行”中规定了管理局的监管职权，进一步明确了《公约》授予国际海底管理局的监督检查权，明晰了担保国的担保责任，并规定了对承包者的强制执行和处罚措施等内容。但是，过多地强调承包者和担保国的义务和责任，导致承包者和担保国负担的责任过重，有悖于各国提案中普遍强调的适当惩罚。另外，《草案》并未明确提出具有可操作性的具体环境标准和做法，而对于环境标准的明晰需求已经反映在各国的提案当中。根据2019年12月的《关于“区域”内矿物资源开发规章草案的评论意见》,有建议提出需进一步澄清环境标准、环境管理系统、环境影响报告与环境管理和监测计划之间的关系，包括内容、产出、工作流程和主要实施实体。并且，企业部的设立运行等问题也尚未得到解决。故申请者如在开发规章缺位的情况下进行开发工作计划的申请，将面临诸多法律不确定性和经济风险。因此，在开发规章开放讨论的过程中，各方需要秉持人类共同继承财产的原则，从维护全人类共同体利益角度出发，在各种关系国家重要利益的问题上进一步的积极讨论，同时应强调发达国家与发展中国家在资源开发技术上的差异，注意合理设计各方在“区域”资源开发议题下的环境保护责任和惠益分享机制。3.国家管辖范围外海域塑料污染议题
在国际环境公共性问题领域，塑料垃圾污染系显著性问题。在全球范围内塑料已被证明占海洋垃圾的60%～80%,在一些地区占比甚至会更高。海洋塑料垃圾最终沉积于国家管辖范围外海域，进入深海生物链，破坏深海生态系统。在现有的国际法律框架下，对此问题适用的协定是2019年生效的《〈巴塞尔公约〉缔约方会议第十四次会议第 14/12 号决定对 〈巴塞尔公约〉 附件二、 附件八和附件九的修正》(以下简称 《巴塞尔公约》塑料废物修正案),其核心理念是基于全人类共同体利益，保护人类健康和环境，使其免受危险废物和其他废物的产生和管理可能造成的不利影响。《巴塞尔公约》塑料废物修正案对海洋塑料污染的中间环节的法律介入，通过事先知情同意程序等义务性规定，约束塑料废物的跨境转移，从而保护全人类共同体利益。另外，在塑料无害化处理等技术方面，发达国家缔约方对发展中国家缔约方提供废物回收技术援助与资金支持的规定，也表达了共区原则的理念。2022年3月2日，175个国家和地区的领导人、环境部长及其他部门的代表，在联合国第五届环境大会续会上通过了《终止塑料污染决议(草案)》,旨在 2024 年达成一项涉及塑料及其制品的生产、设计、回收和处理等各个环节且具有国际法律约束力的协议。与《巴塞尔公约》塑料废物修正案不同，该协议将涉及塑料的整个生命周期，包括可重复使用和可回收产品和材料的设计，更加强调国家间技术、能力建设和科学技术合作。而微塑料污染是一种新兴的海洋污染问题，因微塑料废片直径小于 5mm, 在大自然循环系统的作用下其更容易进入海洋生态环境，从而对鱼类等海洋生物造成污染。因此，微塑料污染不仅威胁到海洋生态安全和可持续发展，还威胁到人类粮食安全。但目前其治理主要依据《巴塞尔公约》等条约和《塑料污染热点和促成行动国家指南》等软法，尚无针对性国际条约的达成。因此，针对海洋微塑料污染治理，同样需要基于对全人类共同体利益的保护，鼓励跨部门、跨行业的国际合作。总的来说，在海洋塑料污染防治方面，各方在依据《终止塑料污染决议(草案)》的后续谈判上，需要确保广泛的参与性，同时需要注意到发达国家与发展中国家的责任差异，从而达成一项应对塑料污染的公平协定。在微塑料污染防治方面，有必要通过专门性条约规则的制定，为各国合作搭建平台，保护以海洋为依托为人类提供优质蛋白高效供给的“蓝色粮仓”。4.气候变化造成的海洋酸化及海平面上升等议题
进入工业时代后，煤炭等化石燃料的大量燃烧使温室气体排放量急剧增加，温室气体进入海洋水体后，经过反应产生大量氢离子以及碳酸，导致海洋酸化。气候变化造成的全球气温变暖同样反应在了海平面上升等问题上。气候变化带来海洋环境变化后，海洋生物多样性也受到威胁。可见，气候变化在海洋领域造成了一系列全球性问题。现有国际法框架下尚不存在一套专门应对气候变化造成的海洋问题的国际法律制度，能为解决这些问题提供必要的法律基础的国际条约包括《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》等。《联合国海洋法公约》中有关国际海洋环境保护法律制度以及《联合国气候变化框架公约》及相关协定中有关气候变化应对的国际法律制度，在全人类共同体利益的基础上赋予各国环境保护的一般义务。但两者均缺乏具体针对气候变化造成的海洋酸化、海平面上升、海洋生物多样性丧失等问题的共识与措施。《生物多样性公约》中有关海洋生物多样性保护法律制度从海洋生物多样性养护的角度纳入了海洋酸化问题的考量，但其对气候变化造成的海洋问题关注也并不全面。因此，对国家管辖范围外海域气候变化造成的海洋问题的治理虽具有良好的国际法律基础，但仍有欠缺。而不论是《联合国气候变化框架公约》中的缔约方减排义务承担还是《生物多样性公约》惠益分享机制等，都贯穿着共同但有区别的责任原则理念。人类对气候变化造成的海洋问题治理尚处于初级阶段，基于气候变化与海洋酸化之间相互作用的关系，前期人们在气候治理上达成的共识理应适用至共同治理气候变化影响造成的国家管辖范围外海域海洋酸化等问题，以“共商共建共享”原则促进合作，同时注意考量发达国家与发展中国家的差异，遵循“共同但有区别的责任”原则分配国家的义务和责任。
文章来源：节选自《国家管辖范围外海域的国际法治演进与中国机遇》，原刊于《学习与探索》2023年第2期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：白佳玉，南开大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员