北极关键矿产资源对中国具有重要意义。《中国北极白皮书》（2018年）指出“支持企业通过各种合作形式，在保护北极生态环境的前提下参与北极油气和矿产资源开发”。在此政策引导下，中国积极开展与北极国家的关键矿产资源合作，但受主客观因素影响仅有半数项目尚在运行，因此亟须进一步明晰下阶段优先合作对象和重点领域。
一、中国参与北极关键矿产资源开发的困境
进入21世纪以来，我国企业在内外因素共同作用下，对北极矿业开展尝试性投资，先后参与13项项目运营，主要集中丹麦（格陵兰）、加拿大、美国三国，但因上述国家以安全和环境标准收紧对我国投资审查，项目运营不甚乐观。
当前我国企业参与北极关键矿产资源开发停滞不前，究其原因包括以下四个方面：一是从投资回报来看，部分企业受到全球矿石原料低价位、极寒地区运营成本过高等因素影响，导致投资亏损进而中止项目。二是从合作方式来看，我国企业多以直接入股和合资企业两种方式参与北极关键矿产开发。上述模式在实际操作中不仅容易存在技术应用经验不足的问题还会触发北极国家对管理模式分歧和企业信息安全的担忧。三是从产业支撑来看，北极关键矿产开发面临劳动力匮乏、基础设施落后、技术支持不足、社区利益冲突等诸多难题，导致项目推进困难，影响生产效率。四是从地缘政治来看，随着中美大国博弈风险外溢至北极地区，美国借此渲染中国海外投资引发的潜在风险，致使北极国家在具体实践中对域外国家的基建设施、战略资源开发等项目加强评估审查并推行具有法律约束力的投资规范，对中国参与北极矿产开发构成掣肘。
预计未来，我国参与北极关键矿产资源开发将面临诸多挑战。随着俄乌冲突的长期化和复杂化发展，美欧同盟将中国与俄罗斯捆绑塑造为“挑战国际秩序、威胁地区稳定”的形象。特别是在北极地区，竞争博弈焦点已由北极国家和域外利益攸关方之间的竞争转变为北极国家内部俄与其他七国的结构对立，作为俄罗斯“盟友”的中国被拖入北极阵营化对抗。首先，美西方以中国挑战现有国际秩序为由，削弱中国参与北极治理议事空间。未来美西方将进一步炮制“资源掠夺论”“债务陷阱论”和“环境破坏论”等论调诋毁中国北极资源开发，损害中国参与北极治理的公信度和国际形象。其次，供应链“去中国化”已从北极国家的国内事务上升为阵营集体义务。2023年6月，北约敦促成员国减少对中国稀土依赖。随着芬兰和瑞典加入北约，标志着“北极七国”将以地缘政治和安全名义推动供应链重组，损耗中国参与北极地缘经济分工的利益。最后，北极多国收紧对关键矿产领域的投资审查制度，限制中国北极矿产布局发展。
事实上，我国企业实质性参与北极关键矿产开发程度不高，以格陵兰为例，中国企业在格陵兰的矿产开发份额仅占约2%，无法与英国39%的份额、加拿大17%的份额相提并论，且多数项目止步于勘探阶段。此外，我国企业的多数投资行为是基于自身发展需求所作的自主决定。正如中国外交部对加拿大以国家安全为由阻止中方企业投资希望湾金矿一事发言：“过度延伸国家安全概念，武断地限制中国和加拿大公司之间的正常贸易和投资合作，违背了市场经济原则和国际经贸规则。这对目标行业的发展没有好处，而且损害了全球产业链和供应链的稳定。”
二、新形势下中国参与北极关键矿产资源开发的优化路径
关键矿产是保障中国资源安全和构建“双循环”新发展格局的重要要素。中国政府在2016年发布的《全国矿产资源规划（2016—2020年）》首次对战略性关键矿产做出定义，2018年推出的《新时代中国战略性关键矿产目录厘定》，将“铬、铜、钴、锂、铍、铌、钽、锆、硒、铼、钒、钨、锑、镓、锗、铟、稀土、石墨、石油、铀、天然气”共21种矿产列为战略性关键矿产。2022年10月，党的二十大报告指出：“着力提升产业链供应链韧性和安全水平；确保能源资源、重要产业链供应链安全”。当前严峻的国际资源竞争和俄乌冲突引发的国际秩序动荡，暴露出大宗矿产供应链和运输安全风险，这对中国关键矿产资源安全保障提出新挑战。
中国是北极事务的重要利益攸关方，北极地区可成为保障中国关键矿产资源安全的供应地区。本节通过评估亚洲（俄罗斯的东西伯利亚地区、泰梅尔半岛和萨哈（雅库特）共和国）、欧洲（芬兰、瑞典、挪威）和北美（美国、加拿大、格陵兰）三个成矿区的政策法规、战略布局、合作潜力等条件，为我国布局下阶段北极关键矿产差异化合作策略。
就亚洲成矿区来看，我国可与俄罗斯就北极关键矿产开展优先合作。2023年3月中俄达成《关于深化新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，指出“在市场化原则基础上发展矿产资源领域长期互惠供应合作，加强两国境内资源深加工产能建设互利合作。”在双边政策指引下，我国应充分考虑俄乌冲突造成的全球能源治理困境以及俄罗斯加快北极资源价值变现的需求，利用自身广阔的消费市场、充足的资金及专业的技术支持作为重要议价工具，提升中企在俄北极资源项目中的决策水平，降低中国矿产资源供给侧风险；持续推进“冰上丝绸之路”倡议，凭借亚马尔液化天然气项目已有经验，加强与俄在北极关键矿产基础设施建设、科学技术等领域合作。近年来中俄矿产合作实践也印证了该领域良好的合作前景：2021年《中国黑龙江省商务厅与俄罗斯萨哈（雅库特）共和国工业和地质部及远东和北极发展集团能源矿产领域合作意向备忘录》签署，2023年中国国有建筑工程公司参与科米共和国的钛矿床开发。但与此同时，我相关企业也应加强对俄北极自然条件和开发成本的前期评估，及时追踪北极地缘态势发展和俄北极政策动态，构建风险评估机制避免不必要的损失。
就欧洲成矿区来看，我国可与北欧国家拓展清洁能源合作潜力。尽管当前格陵兰和瑞典已成为美主导的关键矿产供应链小圈子的重要布局点，芬兰和挪威也加速与盟国的矿产合作热度，中国与北欧关键矿产合作前景不明朗。然而，北欧五国作为全球清洁能源转型的先锋国家，有着行业领先的研发能力和知识储备，与中国存有广阔合作空间，中国可抓住能源转型机遇通过清洁能源领域夯实北极“朋友圈”。特别是在海上风电、地热能、氢能等领域，中国可进一步扩大与北欧国家的合作网络，例如中国风电企业远景能源在丹麦建立的全球创新中心，以及冰岛北极绿色能源（Arctic Green Energy）与中石化共建的中石化绿源地热能开发有限公司。未来，中国可依托北欧国家在清洁能源领域的前沿技术装备和解决方案深化国际产能合作，提升我国在北极地缘经济整合进程的话语权和参与度；将中国-北欧清洁能源项目作为我国实现“双碳”目标的过渡桥梁，敦促在欧中企履行环境、社会和公司治理（ESG）责任，推动北极能源可持续利用和北极社区绿色转型。
就北美成矿区来看，虽然合作可能性相对较小，但我国可加强作为北极利益攸关方的社会基础和国际声誉。面对美西方对中国北极事务发动的“叙事战争”，中国应秉承人类命运共同体和可持续发展理念，深度参与包括北极理事会（AC）、国际海事组织（IMO）在内的多边治理机制中涉及资源勘探、环境评估、航运减碳等议题的规则制定和立场协调；在国际舆论场树立我参与北极活动“和平、科学、环保”的负责任大国形象，推动清洁能源和绿色转型作为北极治理的重要议题，转变被美西方所塑造的“资源掠夺者”等错位形象。
来源：节选自《北极关键矿产博弈与中国应对》，原刊于《太平洋学报》2024年第8期
作者：刘涵，系上海外国语大学国际关系与公共事务学院博士，中国极地研究中心极地战略研究室助理研究员；邓贝西，系中国极地研究中心极地战略研究室副研究员