梅宏等：我国海洋特别保护区制度40年的变迁历程

海洋特别保护区是指具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊要求，需要采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理的区域。由此可知，海洋特别保护区具有“生态特殊、保护特殊、开发利用特殊”3个特征，且这“3个特殊”具有逻辑上的递进关系。①生态特殊，是指海洋特别保护区有别于内陆自然保护区，拥有特殊的海洋与海岸带生态系统，其生态环境一旦受到破坏，影响范围广、持续时间长且恢复困难，具有敏感性、脆弱性等生态特性；②保护特殊，是指海洋特别保护区需要采取特殊的保护措施，有关保护与管理工作需要集中、专门的制度安排；③开发利用特殊，是指基于前2个特征，海洋特别保护区的开发利用活动需要特殊规范，以实现生态保护与社会、经济的可持续发展。

一、立法先行时期(1982—2002年)

“海洋特别保护区”在我国法律中首次出现于1982年制定的《海洋环境保护法》的第四条。20世纪80年代初，随着我国海洋经济发展开始起步，沿海地区“对海洋资源的需求日渐加大、对海洋利用的程度日益加强”,亟须协调海洋经济快速发展与海洋环境保护之间的矛盾。在改革开放背景下，外来船舶造成的海域环境污染、破坏事件不断发生，海洋环境保护的迫切性、重要性引起我国立法者的重视。《海洋环境保护法》作为我国环境资源保护领域的第一部正式法律，其对海洋特别保护区制度作出规定时，不仅我国尚无下位法规定，国外法律或国际条约也无相关规定。海洋特别保护区在《海洋环境保护法》中“横空出世”,表明我国立法者在国家管辖海域及海岸带设立保护区时已经认识到海洋环境自身的特殊性，且考虑到沿海地区开发利用海洋资源、发展海洋产业的现实需求，故在设立海洋自然保护区之外又创设了“特别保护区”制度。

由于“我国海洋保护地前期建设基本上采取抢救式保护策略”,在《海洋环境保护法》施行的前20年中，国内建成的主要是海洋自然保护区，尚无海洋特别保护区。如何为“全新”的海洋特别保护区建章立制，是国家层面在该制度起步阶段的重要考虑。地方立法方面，1988年《青岛市乡镇、街道企业环境保护管理暂行办法》和1990年《海南省环境保护条例》先后规定海洋特别保护区的相关内容。1992年国家海洋局制定《海洋特别保护区管理工作方案》,具体规定海洋特别保护区的内涵、宗旨以及分级设立、选划与审批程序等内容，成为我国第一部有关海洋特别保护区的专门性法律文件，为我国海洋特别保护区制度开创先河。

二、落地建设时期(2002—2011年)

经过20年的制度设计，进入21世纪后我国着手开展海洋特别保护区建设。2002年国内第一个海洋特别保护区——“福建宁德海洋生态特别保护区”建成，因此这一年可以被称为我国海洋特别保护区制度的落地元年。2005年“浙江乐清市西门岛国家级海洋特别保护区”成为我国第一个国家级海洋特别保护区。2007年《国家环境保护“十一五”规划》启动重点生态功能区工作，要求集中力量全面完成全国及沿海海岛特别保护区的选划、建设方案和相关政策指标。2009年原农业部同意在浙江洞头东部列岛海洋特别保护区内设立海洋牧场示范区；2011年浙江依托东海的环境推进海洋牧场建设，为全国海洋特别保护区的实践探索做出贡献。《2010年国家海洋局政府信息公开年度报告》提出推进“海洋特别保护区数据建设”,推动海洋特别保护区制度走向数字化和信息化。

为进一步完善海洋特别保护区制度，2010年国家海洋局颁布《海洋特别保护区管理办法》,针对海洋特别保护区管理工作做出一系列规定。①规定海洋特别保护区所在地的县级以上政府建立管理机构，并明确管理机构的具体职责；②要求政府部门与利益相关方建立协调机制；③将海洋特别保护区分为重点保护区、适度利用区、生态与资源恢复区和预留区，实施功能分区管理。同期，相关技术标准也逐步订立。根据2008年《全国海洋标准化“十一五”发展规划》,“十一五”期间海洋特别保护区分类分级、总体规划功能分区技术导则以及海洋特别保护区管理技术规范、选划论证技术导则进入起草阶段，其中前2项标准于2008年被批准为推荐性行业标准并自2010年施行，后2项标准于2010年被批准并自2011年施行。此外，国家海洋局将“海洋公园”作为海洋特别保护区的类型之一纳入海洋特别保护区管理体系，这是“海洋公园”首次出现在我国海洋自然保护地政策框架中，其分级从属于海洋特别保护区。

自增加海洋公园相关规定后，海洋特别保护区制度的政策法规趋于全面。2010年国家规定海洋特别保护区建区评审工作的具体内容和拟建海洋公园的赋分标准。此前，2009年财政部已将海洋特别保护区的建设和管理纳入海域使用金范围，加大中央财政对海洋特别保护区制度的支持。在管理方面，《海洋特别保护区管理办法》规定的功能分区管理明确允许在适度利用区内利用海洋资源，鼓励发展生态旅游和生态养殖产业，并要求政府部门与利益相关方建立协调机制，但对于具体的适度利用标准、利益相关方构成、协调机制建立等内容未予规定；在资金方面，除国家专项资金和中央财政大力支持国家级海洋特别保护区建设以外，地方级海洋特别保护区仍缺少持续的资金来源，制约地方级海洋特别保护区的建设和管理。可见，在海洋特别保护区启动建设后，我国的海洋特别保护区制度在迅速发展的同时，仍存在法律规范和配套政策不完善的问题。

三、全面发展时期(2012—2017年)

经过21世纪初近10年的建设实践，我国海洋特别保护区制度进入全面发展时期。2012年《全国海岛保护规划》要求新建30个海洋特别保护区以严格保护海岛；2013年我国提出至2015年建成海洋特别保护区网络的目标；2014年《国家级海洋保护区规范化建设与管理指南》对相关保护活动、开发利用活动、生态恢复活动做出规范；2016年海洋特别保护区的许多技术指南被批准为推荐性行业标准。

我国海洋特别保护区制度“经历了跨越式发展，形成了多种类型的海洋特别保护区网络”。自2012年起有代表性的海洋特别保护区可以申报全国海洋意识教育基地，2013年我国开始研究海洋生态补偿机制并开展试点工作，2016年我国提出通过建立海洋特别保护区的方式保护湿地生态系统。2017年国家开始重视地方管理，国家海洋局对政协委员的提案做出数项重要答复：承诺指导广西选划、申建国家级海洋公园，健全广西海洋类保护区管理机构，提高管理水平；承诺继续完善多元化海洋特别保护区生态补偿机制，充分考虑补偿资金向基层倾斜，多渠道筹措海洋生态保护补偿资金。此外，原农业部商请财政部、国家海洋局答复“建设舟山渔场国家绿色渔业示范基地的建议”,承诺对浙江马鞍山列岛海洋特别保护区和普陀中街山列岛海洋特别保护区内的主要岛礁进行修复。这种民主化运作方式是海洋特别保护区制度运行的有益实践。

四、制度转型时期(2018—2023年)

2018年国务院机构改革组建自然资源部和生态环境部，其中由自然资源部管理的国家林业和草原局成为包括海洋特别保护区在内的自然保护地的统一监督管理机构。此次机构改革改变了由国家海洋局负责海洋特别保护区管理的体制，海洋特别保护区的主管机构变成自然资源部，同时由生态环境部组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法，管理体制的变革为海洋特别保护区制度带来新的变化。2019年党中央和国务院《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出我国要建立以国家公园为主体的自然保护地体系，科学划定自然保护地类型，为海洋特别保护区制度转型提供契机。2023年《海洋环境保护法》完成第二次修订，删除了有关海洋特别保护区的规定，至此我国海洋特别保护区制度面临转型。