熊国平等：陆海统筹背景下海洋空间规划40年演进

党的十八大提出了建设海洋强国的重大部署。党的十九大提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”,在新时期发展背景下，陆海统筹战略对海洋空间规划有了新要求。在2019年发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》中提出建立国土空间规划体系，将主体功能区划、土地利用规划、城乡规划以及海洋功能区划等空间规划融合到“一张图”,实现“多规合一”。在国土空间规划的框架中纳入了海洋空间规划，体现了发展和完善海洋空间规划的重要性。

海洋空间规划是海洋资源开发利用和经济社会发展的重要依据，面临涉海产业绿色转型、海洋空间复合利用等新需求，陆海统筹协调用地用海多元矛盾等新要求，需要回顾和总结海洋空间规划40年以来的产生与演进历程，探索构建陆海统筹战略下的海洋空间规划。

一、海洋空间规划的演进

海洋空间规划的缘起：陆海分治阶段(1978—2005年)

中国海域广阔，但海域管理规划起步较晚，自1978年以来，我国通过借鉴西方先进的海洋空间规划体系逐步进行海洋空间规划。其研究和实践主要是对海洋空间，并未结合陆地空间进行研究[4]。在此期间，重点关注海洋资源利用、海洋环境保护和海洋综合管理。1996年《中国海洋21世纪议程》首次提出一体化海陆开发的战略指导，为陆海统筹理念提出奠定基础。2003年，国务院印发《全国海洋经济发展规划纲要》,为我国海洋经济发展做出宏观指导，明确了我国海洋事业发展的总体思路、主要目标和战略任务。随着中国21世纪海洋事业发展的要求和解决海岸带资源利用与生态环境问题的需要，促使厦门等沿海区域加强海岸带区域综合管理。

海洋空间规划的初步发展：陆海交错阶段(2006—2018年)

在海洋空间规划的初步发展阶段，海洋空间规划相关部门逐渐趋向协同规划，但主要视角还只是海洋管理，海洋空间规划也只是被视为海洋资源保护与海岸带综合管理策略中的一种手段。在长期陆海分治的规划理念下，陆海空间规划管理的边界不明晰，对于陆域和海域的空间的保护与开发利用存在较大差异性，也导致了在陆海交汇地带的空间功能出现矛盾。并且近岸的海域被过度开发，导致陆海交界地带污染严重，海洋生态环境被破坏，海洋的生态资源与空间资源没有被有效利用开发。2006—2018年，是海洋空间规划发展的时期。2006年11月，联合国教科文组织主办了首届海洋空间规划国际研讨会，为海洋空间规划领域的进步奠定了基本理念与战略蓝图。在2011年，联合国教科文组织(UNESCO)海洋学委员会发布《海洋空间规划——循序渐进走向生态系统管理》指南详细阐述了海洋空间规划的实施步骤，并定义海洋空间规划为“分析和调整海区人类活动时空位置的公共过程，从而实现一般要通过行政程序才能达到的生态、经济及社会目标”。

对于国内海洋空间规划初步发展阶段，在21世纪初期，陆玉麒倡导了一种针对沿海地区的开发模式，即“区域双核结构”。在此期间，多数沿海地区采用了以沿海产业带及交通基础设施为依托的“点-线”开发模式，旨在实现海陆空间的耦合发展。进入2006年，国家“十一五”规划强调了构建主体功能区的重要性，并要求进行海洋国土空间规划。因此，这一时期的功能区域划分实质上是对海洋空间规划在国内的具体实施。2015年，自然资源部的成立整合了海洋管理职责，促进了海洋管理的进一步发展，相比于以往海洋空间多部门管理而导致的矛盾和隐患，如今海域和陆域逐步向综合统筹发展。国务院于2015年发布《全国海洋主体功能区规划》,建立了海洋空间开发格局，主要用以保护与有效利用海洋资源、维护与改善海洋生态环境、带动海洋经济发展、促进海洋文化传承、规范用海秩序、改善民生等。在国土空间规划视角下对构建海洋空间规划体系进行了初步研究，逐步开展区域一体化的保护与发展。2017年发布的《全国国土规划纲要(2016—2030年)》着重从空间布局优化、海洋生态系统恢复以及海洋经济促进等多个维度，推进了陆海一体化理念的实践应用，但在此阶段中陆海统筹战略的实施主要还停留在理论规划层面。实际操作中，陆海统筹的推进主要体现在围绕沿海地区经济扩张的政策制定，在空间布局上，陆地与海洋区域仍呈现一定的二元分离状态。并且在技术进步以及世界能源结构变化的背景下，海洋空间的经济价值和资源禀赋受到重视，海洋空间规划进一步发展，海洋空间规划导向也已从原先单一的生态保护目标扩展至经济、社会及生态目标，实现海洋空间可持续发展。在此阶段，海洋空间规划是基于海洋生态环境视角进行海洋综合管理的手段。

海洋空间规划的进一步发展：陆海统筹(2019年至今)

2019年，国务院与自然资源部正式提出构建统一的国土空间规划体系，明确今后工作中，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”,形成国土空间规划框架，加强国土空间规划的引领与约束效能，确保各项规划间的协调统一。2024年1月1日起施行新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》增加了“陆海统筹”作为海洋环境保护原则。为了构建全面的海洋环境保护体系，国家需明确融合陆海一体化与区域协同特性的海洋环境监管系统，并增强规划制定、标准确立及监测管理等环节的衔接和协同。在这个过程中，应强化海洋环境保护和治理力度。而国土空间规划坚持全域统筹、全空间管制，实现生态、农业、城镇空间和地上地下、陆海统筹的全地域覆盖，让多个规划可以在“一张图”上统筹协调各类空间开发保护需求，也为实现陆海统筹的海洋空间规划提供了契机。

“陆海统筹”源于2005年，其内涵在海洋空间规划研究与实践中不断丰富完善。党的十九大提出“坚持陆海统筹”重要战略，标志着我国进入海洋发展战略的新阶段，体现了对海洋与陆地发展关系的全面把握。陆海统筹战略旨在通过优化国土空间布局，促进海陆资源、环境、经济与社会发展的深度融合与协调共进，为海洋强国建设奠定了坚实的理论支撑和实践基础。在国土空间规划体系框架下，海岸带地区是陆海统筹战略实施的核心区域。海岸带空间是陆海矛盾最为突出的地区，承担海洋高质量发展的任务，重点包括国土空间布局、生态环境保护等内容。具体集中在3类领域：①海岸带生态保护的陆海统筹。海岸带规划摆脱了“陆海分治”的局面，通过陆源污染物防治、陆海统筹的自然保护地体系构建等方式，实施海岸带生态保护的陆海统筹。②海岸带资源利用的陆海统筹。在规划编制实施过程中通过识别海陆一体化区、划定海岸建筑退缩线等方式来实现。③海岸带空间品质的陆海统筹。通过沿海一体化防灾减灾、滨海旅游发展、公众亲海空间提升等方式，引导协调陆海空间布局及设施建设。通过加强对海岸带规划在生态资源保护与利用、陆海空间格局、陆海产业联动等方面的探索，有利于实现陆海之间的战略平衡。 

二、海洋空间规划展望

搭建陆海统一信息库

空间规划兼具技术性与政策性特征，其有效实施依赖于管理、技术及制度的三重支撑。构建一体化的空间规划体系，旨在协调不同层级的规划及其适用范围，从而增强规划管理的效率，促进可持续发展目标的实现。目前陆海空间界限划分不明确，不同地区间陆域海域认定标准不统一。因此，需要搭建统一的陆海信息库，在自然资源调查监测数据的基础上建立陆海统一信息平台，其中包括陆海基础信息、海岸带规划数据和对陆海统筹度的评价与监测等，并实现动态更新，整合陆海空间管理数据，保证海洋空间规划的时效性。通过统一信息库对陆海统筹的检测与评估，将海洋空间规划的实施结果及时反馈到上一层级，增加海洋空间规划的灵活性，根据实践规划效果修正海洋空间规划应对策略。注重跨学科的创新规划技术工具研发与利用，丰富海洋空间相关理论，实现在规划中标准统一、区域间空间信息共享。同时，也要注重加大高新技术设备的投入和技术引进，有利于陆海统筹规划中数据获取和使用。

推进陆海联动规划

在海洋空间规划纳入全面统筹发展的国土空间规划后，打破海陆两元分治传统思想，强化海洋国土意识，将海洋空间和陆地空间作为同等重要、不可分割的统一整体，形成海域和陆域优势互补、协同发展的良好局面。应加强陆域海域空间规划建设的整体性，实现陆海统筹规划，明确海洋空间规划的组织机构和权责。在区域层面，完善陆海交界处的区域间协调机制，完善行政区交界处的陆海用途管制机制和项目建设。

推动构建陆海融合的产业体系，随着陆地空间资源紧缺，海洋资源的发展与探索日益重要，而海洋的开发需要陆域基础设施支撑，海洋资源的利用也需要以陆域空间为落脚点，因此需要优化陆域海域的资源和设施配置，合理规划陆海连通的公共服务基础设施，促进海陆衔接。

加强海岸带空间规划

重点关注陆海交界地带，即海岸带空间规划研究。一是要构建海岸带陆海空间统筹新格局，在陆海交界地带协调发展生态、产业、交通、布局等方面，突破部门、行业之间的交叉开发问题。二是研发陆海资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术。精细化识别陆海交错地带保护和利用空间，协调陆海开发建设矛盾，构建统一的评价指标体系。三是要研发陆海生态保护与修复工程体系。针对陆海生态空间碎片化，连通度不高等问题，梳理陆地海洋生态系统，构建陆海互联的生态空间系统，统筹陆海生态空间的完整性和系统性。并且识别生态系统脆弱区域，明确具体生态保护方式，统筹划定陆海生态保护红线。

完善海洋空间规划体系传导

由于不同沿海地区的海洋空间规划运行环境存在较大差异性，海洋空间规划发展形成了多层次治理体系。因此，海洋空间规划各层级间要增强上级层次对下级的约束管理，而下级规划层级也要加强对本层级规划实施的评估和监测，积极探索陆海统筹优化路径。在竖向层面，需制定海洋空间的详细规划及其配套规范标准，有利于指导海洋空间的开发管理。而在横向层面，则需增强规划间的衔接性，主动探索多规协同的整合机制，推动城市总体规划、土地利用规划以及海洋功能区划之间的有效衔接与融合。