共建“一带一路”倡议突破了传统国家区域性合作的模式，以古丝绸之路为历史依托，辐射连接中国、东南亚、南亚、中亚、西亚、欧洲和非洲大陆，构建起跨区域的经济合作圈。然而，“一带一路”共建国家大多处于地缘风险高发区，恐怖主义、跨国犯罪、宗教主义和民族冲突等问题威胁着海外中国国民的人身和财产安全。除此之外，西方国家还试图通过建立关税壁垒、实施外交围堵、挑起贸易摩擦等手段遏制中国经济发展，中国国民在海外遭遇着越来越多不公平的对待。在此背景之下，中国海外利益国籍国保护成为安全、高质量共建“一带一路”倡议的重要议题。
一、以国际合作应对地区新局势——以中国—东盟合作为镜鉴
进入21世纪以来，越来越多的国家发现在国际合作中集中国家主权的新价值。历史和实践的经验证明，践行多边主义是有效应对全球性问题的重要方案。鉴于国籍国与东道国之间存在权力博弈，国籍国不能直接通过武力或政治手段保护境外国民，在此法理矛盾下，借助国际合作来抵御各类海外风险、充分发挥国际组织的协作平台功能无疑是解决该问题的最佳途径。作为国际法基本原则之一，中国早有采用国际合作方式应对安全威胁的先例。长久以来，中国重视以国际合作推动亚太地区安全合作机制。在经贸领域，中国—东盟自由贸易区（CAFTA）建设通过深化区域经济融合与制度性合作，为中国海外利益保护构建了多层次的“缓冲带”“收益网”。
二、加强国内法域外适用的效力
要使境外国民的合法权益在居住国得到法律保障，需要加强本国国内法的域外适用效力。国内法域外适用冲突的根本原因在于各国在行使管辖权时，基于不同的国家利益和法律体系，导致法律效力的重叠和冲突。首先，国际法在域外管辖权方面的规则模糊且滞后，缺乏明确的界定和约束机制。其次，各国在域外适用国内法时，往往基于“国家本位”原则，优先考虑本国利益，忽视他国的主权和管辖利益。
从国际法层面来看，解决国内法域外适用冲突的关键在于国际法与国家间的协调机制，平衡各国的主权利益与国际社会的共同利益。一方面，各国应基于主权平等原则尊重他国的正当属地利益，避免过度扩张本国法律的域外适用；另一方面，国际社会应推动建立更加明确的域外管辖权规则，尤其是在公法领域，要制定统一的国际标准，减少各国在解释和适用法律时的随意性。从国内法角度来看，应当通过国内立法和执法机制的完善以增强本国法律的域外适用能力，同时建立反制机制应对他国不当的域外适用行为。其中，立法可以为中国人民法院主张域外管辖或为中国当事人主张对等豁免提供抗衡砝码，执法可以为境外国民提供实际救济。
三、推动海外利益国籍国保护立法体系化
在构筑海外利益国籍国保护体系的过程中，坚持立法先行、发挥立法的引领和推动作用是建设进程中的原动力。在国内法层面，制定《海外利益保护法》既有利于海外利益国籍国保护工作的实施，也有利于推动该项工作的不断发展。与以政治为导向的海外利益国籍国保护机制不同，通过制定统一的上位法进行规范，能够大幅提高法律的透明度和可预期性。这不仅便于民众运用法律，还能增强境外国民对祖国的信任，推动对外投资发展。在国际法层面，缔结国际条约能够在一定范围内缓和国籍国与居住国的管辖权冲突问题，主动参与国际规则制定则有助于推动海外利益国籍国保护规则朝着对中国有利的方向发展。在加入或参与条约起草时，还需推动国内法与国际法的双向互动，既要做好两者的衔接工作，又要发挥国内法对国际法的影响力，以中国法治理念融入并影响国际条约，为国际法发展提供中国方案。
四、积极参与国际规则制定
积极参与国际规则的制定对海外利益保护法律体系建设具有至关重要的作用。相较于其他方式，通过国际法确立的海外利益更具有稳定性、长期性及合法性。由于各国法律水平参差不齐、国家利益诉求不同，国内法在域外适用时往往会产生法律冲突，导致海外利益保护的效果大打折扣。通过参与国际规则的制定，中国可以推动国际社会在关键领域达成共识，利用国际法更好维护国民境外合法权益，弥补当地司法救济不足的情况。参与国际规则制定，既有利于增强中国在国际事务中的话语权与影响力，也能以国际法的形式展现中国对海外利益保护的诉求。
五、建立出境风险评估机构
出境风险评估机构是指专门负责对跨境活动（如资金流动和数据出境等）进行风险分析和评估的专业机构。目前，中国暂无出境风险评估机构，考虑到企业在海外所面临的各类风险，亟须建立专门的风险评估机构，帮助企业在与“一带一路”共建国家和地区开展合作时，充分了解和应对潜在风险。以美国企业出境风险评估机构的经验为借鉴，结合中国的实际情况，出境风险评估机构可以采取法律与技术结合的方式，并应至少涵盖以下几项内容。一是对各类数据和信息的准确收集和全面分析，生成对各国、各行业的风险评估报告。二是将“一带一路”共建国家的风险分为政治、安全、法律、经济、社会文化和环境等风险。三是利用大数据和人工智能等技术，实时监测“一带一路”共建国家的社会、政治和经济动态，建立实时的风险预警系统，以便及时向中国企业发出风险预警。四是提供法律和政策咨询服务，帮助企业了解当地的法律框架、政策导向和相关的国际条约。五是设立专门的培训部门，定期从政治、法律、文化和管理等多个维度出发为中国企业提供海外投资风险防控培训。
六、提升对外援助效能
作为中国经济外交工作中的重要组成部分，对外援助不仅有助于受援国经济社会发展，还有利于本国国际声誉的提高。即便本国的海外利益国籍国保护制度十分完备，能够第一时间为海外国民提供保护的始终是居住国。因此，居住国的安全保障水平、社会治理能力以及法律制度的健全程度，都直接影响着本国境外国民的海外利益。近年来，中国先后发布了《对外援助管理办法》《对外关系法》等法律法规，初步实现了对外援助管理制度的更新，但作为专门性立法的《对外援助法》尚未出台，导致援外工作透明度不足。在执行层面，现有对外援助多集中于经济社会领域，对东道国安保能力建设和法律保障体系完善的支持较为缺乏。尽管此类援助容易引发干涉内政的争议，但提升东道国安保能力有助于保护境外国民安全，完善其法律保障则能为中国企业“走出去”创造更有利的环境。在实践中，可以通过加强与受援国的法律合作，及时与东道国政府进行沟通，向东道国政府反馈其境内我国国民需求，普及东道国法律制度，保护本国国民在东道国的投资和经营安全。同时，在社会保障方面，可以增加对东道国在医疗和教育等民生领域的援助，帮助改善当地的社会环境、提高公共服务水平，这不仅可以提升本国国民在东道国的生活质量，还能增强他们的归属感和安全感。
海外利益国籍国保护制度的建设需要实践与学理的双重支撑，涉及国际法与国内法两个层面的法律规制和法治实践。近年来，中国在海外利益国籍国保护机制建设上完成了多次自我革新，海外利益国籍国保护呈现出诸多新特点和发展态势，为海外国民提供了实际而有效的保护。然而，由于各种国际新形势的出现，现有的海外利益国籍国保护机制建设将不可避免地存在滞后性，中国海外利益国籍国保护法治建设任重而道远，需要与时俱进，以适应新的国际大环境和境外国民需求。在共建“一带一路”倡议背景下，机遇与挑战共存，应积极探索适合本国国情的海外利益国籍国保护体系，夯实国家对外战略的法治基础。
来源：节选自《共建“一带一路”背景下中国海外利益国籍国保护的最新发展及中国方案》，原刊于《东南亚纵横》2025年第4期
作者：殷敏，系上海政法学院中国—上海合作组织国际司法交流合作培训基地教授；曹毓，系上海政法学院国际法学院硕士