(一)以权利本位为导向的理论基础考察
1.对自然资源公共信托的理论审视
公共信托理论的特点在于信托资源所有权的双重属性，在明确了公众对自然资源的最高权益的同时，赋予了政府作为受托人具有管理、处分、使用公共信托财产等权力。如“潮汐，即平均涨潮线和平均退潮线之间的土地，归公众所有，国家以信托形式为公众而管理”;如“州人民对州内所有水的使用具有至高无上的利益，州应确定州内哪些水，包括地表水和地下水，可以转为公共使用或为公共保护而控制”。但这种支配管理存在限制，即政府需要谨慎管理公共信托财产，其任何处置行为都需要以公共利益为优先。
公共信托理论在海洋生态环境损害赔偿领域同样适用广阔。如针对海上油污污染事件，该污染行为造成的自然资源破坏的损害赔偿，包括评估自然资源损害的合理费用，应当由美国总统与总统指定的联邦官员或各州州长与州长指定的地方官员等作为自然资源受托人代表公众提出索赔进行追偿，并且包含了美国管辖控制下的专属经济区的自然资源损害。再如海上排放、倾倒有害物质所造成的自然资源损害，由联邦或各州指定受托人代表公众进行追偿。可见，美国在处理海洋生态环境损害赔偿事件中，强调发挥政府作为公共财产信托人的职责与权利，以政府为中心行使海洋生态环境损害赔偿请求权，这也正是公共信托理论的理论优势：一是它明确了政府与公众间在自然资源管理问题中的地位关系，二者倾向于建立一种平等主体之间的法律关系。政府管理权力的来源是公众对自身所有权权利的一种让渡，所以政府针对自然资源做任何处置行为都不能侵害到公共利益；二是强调政府享有对自然资源的支配与管理的权力，因此当发生海洋生态环境损害事件时，不论是出于对受托人的利益维护，还是出于对其本身管理权的维护，都促使着政府作为请求权主体向责任者提出损害赔偿。
部分环境法学者提出要吸收公共信托理论，明确自然资源国家所有的法律属性，希望以此为理论基础而构建生态环境损害赔偿诉讼法律制度。但笔者认为公共信托理论暂时难以解决我国海洋生态环境损害问题的复杂性，不宜作为海洋生态环境索赔的法理基础。其一，我国宪法并未严格区分自然资源的全民所有与国家所有的关系。持公共信托理论的国家，认为自然资源的最高利益属于人民，而政府代表国家享有的是管理权，公众才是自然资源的最终所有者。而我国则坚持“国家所有实为全民所有”,无法从自然资源的管理制度中得出公众委托国家管理自然资源的结论。其二，我国宪法并未将海域等海洋自然资源纳入自然资源所有权范围中，尽管民法典规定了海域所有权，但仅包括领海范围内的海域。
2.对自然资源国家所有权的理论审视
根据《海洋环境保护法》第114条第2款，行使海洋环境监督管理的部门被赋予了行使损害赔偿请求权的资格，这似乎与自然资源国家所有权理论不谋而合。有学者认为，“国家索赔权的基础权利为国家海域所有权”,或是“国家作为自然资源的唯一法律确权所有权人，对国有海洋环境资源享有完整的所有权，所有者的权利和利益扎根于所有权理论”。但他们并未详细地探讨海洋自然资源所有权的权利范围与权利属性，而是笼统地认为国家作为海域等海洋资源的所有者，基于对所有物的权益保护，当然地享有提起损害赔偿诉讼的权利。
首先，该理论的核心在于国家作为所有权人对自然资源享有的所有权权利。但是国家针对海洋生态环境损害提出损害赔偿要求，并非基于海域所有权，因为该项权利并未及于所有国家管辖海域，例如，我国管辖海域内包括毗连区、专属经济区的海洋自然资源并非以所有权的形式进行确权保护，而仅享有海洋自然资源的主权权利，即能够进行开发、利用、保护等活动的管辖权力。此类海洋自然资源未以国家所有权的形式予以保护，国家也并不是以所有人的身份提起海洋生态环境损害赔偿诉讼。
其次，国家享有海洋自然资源所有权不当然地包括对海洋生态利益的所有。比如某一地区的海洋生态环境遭受破坏，除海洋自然资源的损害外，还包括了减碳固碳效应、增氧效应、养殖捕捞、旅游观光等海洋生态系统服务功能的损害，该种破坏直接地、紧密地造成了该地区的公众利益损害。如认为此类被损害的生态利益属于国家所有，则意味着对此类利益进行使用、处分时也应当得到国家的准许，而这将抹消环境资源公共属性的本质。“质言之，生态服务功能虽依附于自然资源之上，但自然资源的权属关系并不能对生态服务功能形成绝对限制”,“自然资源产生的生态效益非国家独有，而是一种公共物品，归属于公众”。笔者认为，海洋生态利益不同于民事权益，其主体不特定；海洋生态利益亦不同于一般的环境利益，其不特定的主体不限于国内，国家是维护海洋生态利益的首要主体。即海洋生态利益并不为国家所有，但国家需要保护海洋生态利益。
最后，海洋自然资源具有更强的被管控性。如森林、山岭等自然资源尚有集体所有的除外情形，野生动植物资源也仅有列入国家重点保护名录的野生动植物资源属于国有，但是海域、海岛等海洋资源却无例外均属国有，海域资源甚至严禁被侵占、买卖。海洋自然资源的使用与管理具有强烈的公法色彩，更依赖于国家的统一支配与管理，其与坚持以发挥市场配置资源的决定性作用的自然资源资产所有权改革的理念不够融洽。
综上，以国家所有权理论构筑海洋生态环境损害赔偿请求权的理论基础并不适宜，无法良好解决海洋生态环境损害问题的复杂性与特殊性。
(二)以义务本位为导向的理论基础证成
1.国家环境保护义务的证成路径
不同于权利本位的理论基础，国家环境保护义务理论是从义务本位的角度出发，解析国家行使损害赔偿请求权的正当性与合理性。国家环境保护义务理论首先需要厘清国家环境保护义务的来源。
国家的环境保护义务有两种证成思路：一是“从确认环境权(公民的基本环境权利)出发，规定国家(政府)的环境保护义务”,即以“基本权利——国家义务”为核心的环境保护体系；二是从基本国策出发，“将环境基本国策定位为国家目标条款，基于国家目标条款而生成的国家环境保护义务，意味着将环境保护作为独立的国家目的，并对所有国家权力均具有约束力”,即以“基本国策——国家义务”为核心的环境保护体系。
从环境权出发构筑国家环境保护义务逻辑严密，但仍存在诸多难以解释的难题：如“环境的概念模糊，环境权从提出起未形成基本的共识性概念，关于环境权的性质、主体、内容等问题的争论持续不断”;如“基本权利作用是保障宪法上个人自由权利，具有个人性，但自然生态与环境资源本质上并非专属个人，环境基本权与基本权利个人主义本质不符”。环境基本权利构建困难，通过“基本权利——国家义务”的路径来证成国家的环境保护义务难以实现。
以“基本国策——国家义务”构筑国家环境保护体系，却能有效避免上述所争议的难题，更重要的是以国家环境保护义务论为基础，构建海洋生态环境损害赔偿请求权的相关制度具有较强的可行性。它既无须明确政府与公众关于海洋自然资源间的归属关系，也无须纠结于海洋自然资源所有权的归属以及权利客体范围。只要在我国管辖海域范围内发生海洋自然资源破坏与生态环境污染事件，国家便当然地具有环境保护义务，并通过行使损害赔偿请求权的方式来履行环境保护义务。
2.国家环境保护义务的理论优势
以国家环境保护义务为理论基础能一定程度上解决国家主体行使海洋生态环境损害赔偿请求权的相关问题，具有一定的理论优势。理由如下：
第一，能有效避免与权利基础相关的争议难题。
公共信托理论与国家自然资源所有权理论以权利为本位，注重对基础权利的保护。但是基于国家对海洋自然资源与生态环境所享有权利被侵害而提起诉讼与基于国家对海洋自然资源与生态环境所负有保护义务而提起诉讼是两种不同的思维路径，前者必须具备权利基础，而后者仅需要具备海洋自然资源与生态环境被破坏的事实。
第二，强调对环境公共利益的维护。
海洋自然资源与生态环境的破坏，必然伴随相关权利主体的权益受损，尤其是环境公共利益的损害，但以权利为本位思想关注的是个人权利因环境污染或生态破坏行为被侵害时的救济方式，而弱于提供环境公共利益被侵害的救济方式，难以覆盖气候变化、生态平衡、生物多样性等多领域内容。
第三，以义务本位为核心，并不影响与排除权利的发展与行使。
现统筹推进国家自然资源资产产权改革，强化落实所有者权益，其目的是提高自然资源的利用与维护，而义务本位思想强调的是生态环境遭受破坏时应明确救济主体，突出国家对生态环境所肩负的保护义务。公众的环境保护义务是对公众的基本权利(财产权、自由权等)因环境保护要求而受到必要限制的过程，而国家环境保护义务却是对代表国家的行政机关的职责要求，在发生环境突发事件时，若政府职能部门未能及时制止而造成严重后果，相关主管人员或其他责任人员应当依法被给予行政处分或追究刑事责任。实质上，对行政机关加以环境质量保护义务，将更好地保护自然资源与生态环境，能切实地保障公众享有相关环境权益。
需要注意的是，新通过的《海洋环境保护法》增加了沿海县级以上地方人民政府对海洋环境质量负责以及建立保护目标责任制度和考核评价制度的条款内容，这是对坚持以“基本国策——国家义务”构筑国家环境保护体系的有力补充。笔者认为应当尽快将海洋环境保护工作纳入地方政府环境保护责任完成情况的评价考核范围，以督促政府履行海洋环境保护职责。
来源：节选自《论海洋生态环境损害赔偿请求权》，原刊于《河北法学》2024年第2期
作者：王秀卫，海南大学法学院教授，海南大学生态文明法治研究中心主任（武汉大学环境法研究所南方基地）；杨忱，海南大学生态文明法治研究中心助理研究员