黄靓等：新质生产力助推自然资源管理质效提升的实践路径

围绕自然资源领域的新技术、新要素、新产业，基于创新协调绿色开发共享的新发展理念和四个层面理论逻辑分析，探讨新质生产力助推自然资源管理质效提升的实践路径，进而以新质生产力促进人与自然和谐共生，向新质生产力要自然资源发展新动能。

一、深化自然资源领域改革提升综合管理效能

新型生产关系的形成离不开同社会经济发展高效衔接的自然资源管理制度体系和部门协调机制，更要有科学合理的自然资源资产产权制度和城乡统一建设用地市场环境的相互配合。从而，将制度体系改革转化为治理效能，打通制约经济循环的关键堵点，推动区域协同新发展格局形成。 

一要强化职能部门综合协调管理能力。首先，在资源横向协调方面，要统筹国土空间内各类自然资源的保护和利用，将耕地保有量、自然岸线保有率、林地保有量、湿地面积等各类管控性指标进行统一管理,建立不同管理部门和区域之间的联动机制，明确各类资源用途转化规则和协同管制要求，构建新型自然资源管理机制并适配社会经济发展对各类资源资产的开发利用需求。其次，在资源纵向管理方面，加强全国、省、市、县、乡五级资源保护管理体系和能力，促进管理“纵向到底”和政策“上下贯通”。尤其是对于各项政策制度落地执行主体的县、乡基层，要强化自然资源管理的认同性和操作性，构建资源管理部门与农村集体经济组织联结关系，提高执行效果和政策效益。 

二要提高自然资源资产市场化配置水平。清晰界定有为政府和有效市场职能边界,重点从自然资源资产产权制度改革和城乡统一建设用地市场建设入手，加强政策供给，转变治理格局，构建权责明晰、公平公正、高效协同的组织关系体系。首先，统筹推进自然资源资产产权制度改革，创新优化自然资源“储赋能”制度，催生资产收益新型增长点。探索完善自然资源资产价格整体评估方法体系和制度规定，健全资产价格评估机制。推进自然资源资产所有权委托代理工作，优化全民所有自然资源资产处置、配置、经营、确权登记等制度规则，明晰各类生产资料产权关系，奠定新质生产力发展基础。其次，积极构建以土地资源要素为核心的城乡一体化自然资源统一要素市场体系，提高各种资源要素利用效率。统筹增量建设用地与存量建设用地，搭建包含增减挂钩指标、耕地占补平衡指标在内的自然资源要素统一交易平台。结合全域土地综合整治、宅基地空间置换等政策工具，探索政府主导的闲置宅基地收储模式，推动村庄内部要素流动。聚焦以行政手段干预矿产资源市场化交易问题，深化各类资源管理改革，提升审批服务效率和自然资源市场化配置水平，为资源要素自由流动提供制度保障。  

二、创新自然资源资产配置提高要素保障效率

作为一切生产要素的基础，合理的自然资源要素保障能够最大程度促进社会经济发展。要加强国土空间规划引领，实施以建设用地指标配置向先进制造业和战略性新兴产业倾斜为主的精准配置，和以多门类自然资源组合供应为主的创新供应，实施最严格用途管制制度，优化自然资源要素保障结构，引导新型产业和未来产业集中布局、集聚发展。

一要强化国土空间规划前瞻性。立足区域功能定位和资源禀赋，科学预测未来发展趋势，合理安排各类生产活动及资源开发利用时序，规范重大项目用地清单，强化产业发展、生态保护与经济建设衔接协同，为新质生产力相关产业布局留足发展空间。立足不同区域实际，深入实施主体功能区战略，推动优势产业集聚集群集约并向绿色、高效、优质方向发展，构建区域分工明确、优势互补的协调发展格局，提高土地利用效率，为完善现代化产业体系提供国土空间保障。

二要提高资源要素精准配置性。因地制宜从指标分配、矿业权投放、产业用地准入、审批监管机制等方面实行差别化“定制”安排，优化资源供需与管理模式，做好新质生产力项目要素保障。重点支持经济发展优势地区和先进制造业、战略性新兴产业向新质生产力领域发展，并以此衔接、带动其他地区加快形成新质生产力。加快推进省管建设用地审批权限委托下放，加大力度分解下达基础指标，赋予地方政府更多要素配置自主权。建立要素配置与供应衔接跟踪机制，加强计划指标配置监管考核，确保审批权下放可行性。

三要深化供地用地方式创新性。立足自然资源全要素、全类型、全生命周期的用途管制思路，探索构建覆盖前期、中期、后期的分段管理机制。在前期供应阶段，探索国土空间立体开发、二三产业混合用地模式等，推动自然资源多要素、多权利、多权属组合供应，推进土地、矿产资源节约集约利用。在中期利用阶段，重点强化矿业用地治理和审批优化，优化营商环境，支持保障新型产业经济发展。同时，鼓励采取“边开采、边修复”的方式，滚动使用存量采矿用地腾退指标。在后期监管阶段，建立监测预警平台和评估反馈机制，结合产业、产出、产效等综合情况，合理盘活低效闲置资源，妥善处理历史遗留问题，切实提高资源资产利用效率和效益。 

三、激活自然资源数据潜能强化科技创新驱动

通过新质生产力助推自然资源科技创新引领产业发展的关键路径，包括卫星遥感、地理信息系统等传统自然资源技术升级和测绘地理信息、实景三维等新型数据要素应用两方面,从要素源头破解能源节约、用地开发、精细监管等科技问题。 

一要强化理论与人才要素保障，推进关键技术攻关。创新制定自然资源管理行业标准，探索深部动力学机制、区域成矿理论、深部资源智能开采与利用等前沿理论，重点加大对国土空间规划监测网络、地下空间综合利用、深部找矿、绿色勘察等关键技术攻关。完善科创基础设施及平台建设，加强与高校、科研机构等合作交流，推动创新技术研发，促进高质量科研成果产出及转移转化。此外，一切技术的使用和创新都离不开人才。要加强自然资源管理各领域、多学科科技创新技术人才培养和干部队伍建设，聚焦深化科技“放管服”改革和创新激励机制优化，尤其要提升地方各层级自然资源管理部门工作人员科技创新能力、综合素质和业务水平。

二要挖掘传统与新型数据潜能，加强科创成果应用。一方面，强化现有技术应用推广。在支撑自然资源要素空间变化、资源利用效能、生态功能保障、灾害监测防治等项目全链条监测体系构建的同时，对接新兴产业和未来产业发展需求，健全权利保护、开发共享、安全保密、合作保障等基础制度，在高水平安全基础上细化自然资源已有科创成果在各行业应用，包括天气预测、资源挖掘、环境状况等，为资源开发利用等科学决策提供有力支撑。另一方面，激活新型数据要素潜能。结合时空大数据、云计算、实景三维、物联网和人工智能等高新技术手段，开发现代测绘地理信息等新型技术服务于自然资源管理与位置服务、地灾预测、精准农业、平台经济、智能网联汽车等各种新业态，并向深地、深海、深空等更广空间纵深拓展。例如，依托实景三维建设和北斗导航定位服务，提供无人驾驶航空器可视化服务，丰富完善自然资源领域“低空经济”应用场景等。推动地理信息数字产业化和产业数字化，以自然资源领域创新水平提升支撑政府信息化建设、赋能绿色低碳发展，加强产业融合，促进生产技术进步和经营方式转型，更好服务社会经济高质量发展。例如利用无人机巡查、卫星遥感监测等技术手段，提升生态环境监管的精准性、动态性和时效性。 

四、转变自然资源利用方式推进产业绿色转型

绿色是高质量发展的底色，也是新一轮产业变革和新质生产力发展中极具前景的发展领域。作为全民所有自然资源资产的“所有者”和生态文明建设的“主力军”,自然资源部门应深化生态产品价值实现机制试点，加强案例分析和模式总结，重点把握生态产业化和产业生态化，促进自然资源资产资本的循环利用和保值增值，打造自然资源领域绿色生产力新增长点。

一是以产业生态化聚集绿色动能。探索山水林田湖草沙全域资源“总量-强度”双控制度，统筹推进生态安全与绿色发展，从立法、监管和执法多角度全面落实节约集约循环利用原则，明确产业发展的“绿色门槛”和转型方向。加快实施重要生态系统保护和修复工程，落实“双碳”目标和绿色发展理念对产业生态化转型的引领。全面推进绿色矿山建设，分类推进矿业废石处置及尾矿综合利用，及时调整矿石边界品位，统筹矿业开发与生态环境保护协调发展。开展建设项目节地评价，合理确定用地规模，支持土地兼容复合利用。加强生态环境监测监管和破坏惩戒力度，明确各级主体绿色发展职责，实现源头防治。

二是以生态产业化深挖发展潜能。基于可持续发展理念，因地制宜发挥自然资源蕴含的生态价值、美学价值、科学价值等，培育生态产品，建立健全生态产品价值实现机制。重点包括明确生态产品的概念内涵、统一生态产品价值核算体系与方法、落实生态空间确权登记、建设生态产品交易服务平台等。通过多元化生态保护补偿和市场化配置等手段，开拓自然资源要素向社会经济价值转化和变现的路径[45],完善利益分配和共享机制，提高生态产品价值实现过程中各参与主体的积极性和主动性，强化社会生态产品价值共识。依托“生态修复+种植”“生态修复+土地整治”“生态修复+文旅融合”等各类“生态修复+”融合模式，推动一二三产业融合，促进企业和社会各界共同参与自然资源开发利用，延长生态产业发展链，增强生态系统可持续性，进一步激发绿色发展活力。