郭萍等：中国海洋安全法治的完善路径

海洋安全作为总体国家安全观中的重点保障领域，海洋安全法治建设应满足“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的现实需求。为维护我国海洋安全利益，贯彻落实新时代中国海洋安全观，有必要在“3+1”式海洋安全观的理念指导下，通过明确海洋的宪法地位、制定“海洋基本法”，并确立“保障海洋安全原则”、有序推进海事法院“三审合一”审判机制改革、厘清海洋安全执法主体的职责分配和执法程序、构建特色鲜明的海洋安全法治人才培养体系等路径，完善中国海洋安全法治保障体系。

一、明确海洋的宪法地位

“根据宪法，制定本法”是我国立法条文中经常采用的表述，不同学者也从不同的部门法视角对此进行研究和阐释，反映出宪法作为最高上位法对部门立法的重要性，其本质上属于“法律保留”问题。目前我国《海环法》也在第1条立法目的中增加了类似表述。目前尚未看到“海洋为何没有入宪问题”的官方解释，我们认为海洋未进入宪法的原因可能为:一是《宪法》制定或修改时并未充分考虑到海洋问题;二是通过《宪法》相关条文的法律解释可以将海洋涵摄宪法范畴。但是通览世界各国宪法，可以发现共有32个国家在其宪法不同章节条款中使用“海权”“海域”“海洋”等词语。作为立法体系中的根本性法律和综合性法律，我国《宪法》尚未出现任何关涉海洋的文字表达，这不仅与我国加快实施海洋强国战略目标不衔接，而且难以对其他涉海立法起到统领效果。我们认为海洋要素在宪法中的缺位，与新时代中国主张综合的海洋安全观存在冲突，而且不利于实现海洋安全可持续发展的目标。

当前学界对于“海洋入宪”已基本达成共识，但是对于海洋的宪法表达模式仍未达成一致。例如，有学者通过比较研究各国海洋入宪模式，认为我国宜采用“海域”与“海权”并存方式，辅以授权式规范模式。有学者则认为，可通过增设涉海条款直接保护和授权一般法律间接保护来实现海权的宪法保护。还有学者认为，为统摄海洋立法和维护海洋权益提供支撑，中国宪法涉海条款应由领土主权条款和资源主权条款组成，并将其分别规定在宪法的序言和具体条文中。

伴随着我国从“海洋大国”走向“海洋强国”，海洋入宪不仅顺应国际趋势，而且也是响应贯彻海洋强国战略的重要举措。因此建议在“综合”和“可持续”的海洋安全观指引下，通过宪法修正案方式能够在《宪法》第9条第1款中明确“海洋”作为自然资源的有机组成部分，以强化海洋在宪法中的权重;并原则性规定授权其他涉海洋事务的单行法律明确涉海权益、管理、体制等事项。此种方式不仅可以提升海洋权益和海洋安全的法治保障作用，同时不会对涉海洋事务的现行法律体系造成冲击或影响。更重要的是，《宪法》条文应当回应我国新时代综合海洋安全观的表达，这也是可持续海洋安全观的重要立法体现，从而更好地以法治方式推进海洋安全和海洋经济发展协调共进。

二、制定“海洋基本法”并确立“保障海洋安全原则”

目前我国涉海法律体系已经基本形成，在明确海洋在《宪法》中的应然地位之下，仍然缺少一部具有统领性、根本性、基础性的综合海洋基本法。目前各国通过制定海洋基本法来维护本国海洋主权和海洋安全利益已经成为一种趋势，尤其是一些海洋大国、海洋强国。例如，加拿大1997年《海洋法》明确规定“注重生态环境保护，坚持海洋管理的生态方法，强调风险预防原则”。英国2009年《海洋法》将可持续发展则贯彻始终。日本2007年《海洋基本法》明确海洋安全理念。

我国学界对于制定一部海洋基本法已有共识，也引起相关立法部门的注意，“海洋基本法”曾经于2015年9月列入国务院立法工作计划。但是关于海洋基本法的性质、体系、结构、内容等方面仍存在一些分歧。笔者认为，“海洋基本法”的制定要突出并体现新时代中国“3+1”式海洋安全观的内涵。一方面，我国“海洋基本法”应定位为涉海法律的统领法、基础法、综合法，其立法目的在于拥有一部较高效力的海洋基本法律，即在《宪法》之下的海洋法体系中的“龙头法”;立法内容应包括国家海洋战略的基本原则与方针，以实现国家海洋安全的法治化，并成为我国相关海洋立法、执法和司法活动的上位法；同时建议将“保障海洋安全”作为其中一项基本原则规定在“海洋基本法”中。所谓“保障海洋安全原则”，是指在总体国家安全观指导下，倡导树立共同、综合、合作、可持续的海洋安全观。通过法治的思维和方式维护中国海洋权益，明确综合应对和预防各类海洋传统安全和非传统安全风险挑战的基本准则。另一方面，“海洋基本法”应涵盖海洋安全法律制度，明确在确保海洋安全的背景下构建海洋主权、海洋发展、海洋管理等方面的法律制度并予以实施。

三、有序推进海事法院“三审合一”审判机制改革

目前，国家安全利益的保护已经成为涉外法治建设的重要内容。但是我国涉外法治建设在制度、标准、方法等诸多方面仍处于起步和探索阶段。中国海事司法审判体系和机制的构建模式值得当下其他涉外法治领域积极借鉴。一是因为现行中国海事审判制度具有明显的本土化、跨区域性、综合性等中国特色；二是海事司法案件具有明显的专业性，且大多数具有涉外性。最高人民法院在《中国海事审判(2018—2021)》中明确指出，自11家海事法院设立以来，中国海事审判实践日益发展。目前我国已经建成亚太海事司法中心，正朝着建设国际海事司法中心的目标迈进。在统筹国内法治和涉外法治的新时代背景下，建立健全“三审合一”海事审判机制将会成为涉外海洋法治发展的趋势。

现阶段海上刑事犯罪活动频发已经对中国海洋安全构成威胁。为更好地发挥海事法院保障中国海洋安全的作用，建议中国海事司法体系建设应当贯彻新时代中国“3+1”式海洋安全观，即以实现中国海洋经济的可持续发展为目标，通过共同、综合、合作的方式调整海上民事、行政、刑事等相关社会关系的法治理念，积极有序推进海事法院“三审合一”审判体系和审判机制改革。

目前，我国在宁波、海口、大连等地的海事法院进行刑事案件审理的试点工作。例如，宁波海事法院在《宁波海事法院建院三十周年白皮书》中指出，宁波海事法院勇当海事审判改革领头雁，公开宣判中国首例涉船重大责任事故海上刑事案件——“凯旋工999”轮案，带动海事刑事、海事行政、海洋环境资源、海事破产等领域的多点创新。应以海事审判“三审合一”这一创新性改革举措撬动我国海事审判事业重构性全方位改革，积极打造“海上枫桥经验”升级版、“海上共享法庭”等海事审判特有模式，为我国海事审判提供可复制、可推广的模式。

在全面推进依法治国、建设海洋强国背景下，通过共同、综合、合作的方式来推动海事审判“三审合一”改革是中国海事审判发展的必然趋势，不但有利于强化对海洋安全与秩序的司法管控、发挥海事审判职能，而且能够更好地服务于保障国家海洋强国战略实施，促进海洋经济的可持续发展。

四、厘清海洋安全执法主体的职责分配和执法程序

尽管当前我国通过改革海洋行政管理机制、完善海洋执法队伍建设，海洋执法主体的职权范围基本得以明确，但是有关海洋安全执法主体的职责分配和执法程序层面仍有待完善，尤其是海警机构与其他涉海行政部门之间的海洋安全合作执法问题。为此，有必要将“3+1”式海洋安全观融入海洋安全合作执法中，即明确海警机构与其他涉海行政部门存在共同的海洋安全利益，需要统筹协调传统海洋安全问题和非传统海洋安全问题，在明晰各自职责的前提下，开展多元化的海洋安全执法合作，保障中国海洋经济的可持续发展目标的实现。

海警机构作为一支年轻的海上维权执法机构，近年来在海上执法规范化、法治化方面取得成效。尤其是《海警法》的颁布实施，为海警法治建设奠定基础，也为促进海警法治理论研究提供契机。从执法规范化角度来看，海上维权执法涉及多重领域、多个部门，涉及我国内水、领海、毗连区、专属经济区等不同管辖海域，执法范围具有复杂性、多元性、涉外性等特点。目前《海环法》第4条和《海警机构行政执法程序规则》第42条仍使用“按照规定权限”“职责范围内”等语句表述其职责、权限等，其语焉不详的表述无法有效地解决海洋安全执法合作实践中的困惑。因此，就海警机构与其他涉海行政部门面临的共同海洋安全问题，需要采取综合性、跨部门的协调方式，完善具体海上执法合作机制。尤其是在执法场合、执法环节、证据收集与固定、警械武器使用、自由裁量权的规范化等方面存在的职责交叉、执法程序不够明确等问题，需要海警机构和其他涉海行政部门在海上安全执法实践中逐步规范完善。

五、构建特色鲜明的海洋安全法治人才培养体系

随着涉外法治建设的提出，我国也逐渐意识到涉外法治人才培养的重要性。但是现阶段我国在涉外法治人才建设方面还存在人才培养不连贯、知识结构和课程设置不合理、实践训练不充分、高校人才培养交流不深入等突出问题。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》明确指出“加快培养具有国际视野，精通国际法、国别法的涉外法治紧缺人才”。由于海洋安全法治具有较强的涉外性、交叉性，因此，未来我国海洋安全法治人才培养应在“3+1”式海洋安全观的指引下突出这些属性。

以高校海洋安全法治人才培养体系建设为例，一方面，“涉外性”是指高校海洋安全法治人才培养体系建设应该突出“涉外法治”。涉外法治不仅是习近平法治思想的重要内容，而且也是从中国面向国际社会的视角，体现中国针对国际秩序演变和国际法治建设方面提出的立场、方案与建议。区别于国内法治与国际法治，涉外法治自成体系。因此，应当在统筹国内法治和涉外法治的原则下，构建具有中国特色的涉外海洋安全法治人才培养体系。另一方面，“交叉性”也体现出“综合性”的特质，是指海洋安全法治人才培养应该突出学科交叉和学科综合特色，应当反映出总体国家安全观之下“总体”的应有之意。海洋安全法治人才培养不仅涉及国际法学、海洋法学、海商法学等法学学科，还关涉国家安全学、国际关系学、航海学、海洋管理学等其他学科门类。

目前，国内已有高校创新和尝试自主设置海洋法治二级学科，将法学、船舶与海洋工程、交通运输工程、管理科学与工程、环境科学与工程等一级学科交叉融合，以破解当前学科设置藩篱以及在学科理论体系、人才培养体系和学术生态方面难以回应海洋法治时代需求的现实困境。因此，海洋安全法治人才培养应当纳入并成为涉外法治人才培养体系的重要组成部分。目前，教育部首批的22家涉外法律人才教育培养基地已经成功落地，建议以此为契机，贯彻“3+1”式海洋安全观，在培养涉外法治人才，尤其是海洋安全法治人才时，既要突出本学校的学科特色，也应重视海洋强国、平安中国、法治中国等国家战略的一体化建设，使我国海洋安全法治人才培养体系特色更加鲜明。但是需要引起重视的是，海洋安全法治人才涉及文、理、工多个学科和多个领域的共同关切问题，并非仅仅是法学学科及人才培养的专属领域。不仅需要单一高校采取以法学院为主，融合其他学科的培养力量进行综合施力，还需要多个高校之间“兼容并蓄”，通过“共同、综合、合作”等不同方式开展海洋安全法治人才联合培养工作，从而促进和实现中国海洋安全和海洋经济可持续发展目标。