过去二十年间，中国-东盟海洋合作体系经历了从无到有、从简到繁的发展历程，然而在制度供给的表面繁荣下存在着不可忽视的深层次结构性矛盾。当前中国-东盟海洋合作处于制度数量不断增加但制度效能未同步提升，合作议题持续扩展但合作深度始终受限的悖论状态，这种“量增质减”的现象源于现有合作体系内嵌的三重结构性张力，即制度供给碎片化、价值认同差异、技术性合作先行试验尚未有效转化，这些张力既构成了当前合作的主要障碍，同时也暗含未来制度创新的潜在突破点。
一、制度供给碎片化困局
制度供给碎片化是当前中国-东盟海洋合作面临的根本性挑战。其症结在于不同制度安排之间缺乏有机联系且制度功能重叠冲突，致使整体制度效能显著衰减。
（一）“南海行为准则”(COC)磋商与中国-东盟海上合作基金的互补性分析
COC是经过二十余年的漫长谈判，COC磋商始终面临着结构性困难，仍未取得令人满意的实质性进展。困难的根源在于各方对于COC性质和功能存在认知鸿沟，这种根本性分歧的背后是更深层次的制度哲学差异，即对于国际制度应当具备何种性质和发挥何种作用的不同理解。
与COC磋商的政治敏感性和进展迟滞形成鲜明对比的是，中国-东盟海上合作基金在功能性合作领域展现出了更高的运作效率。目前来看，海上合作基金与COC磋商之间缺乏有机的制度衔接，两者各自运作、相互独立，未能形成政治对话与功能合作协同演进的良性循环。这种制度分离的情况造成功能性合作难以对政治性对话产生积极的“溢出效应”。
实现COC与中国-东盟海上合作基金的互补性发展，关键在于建立有效的制度衔接机制。可以考虑将海上合作基金支持的重大项目纳入COC磋商的议程，用具体合作成果充实政治对话的实质内容，并将COC磋商达成的原则性共识转化为海上合作基金的项目指导原则，从而确保功能性合作与政治性对话在方向上的一致性。
（二）东盟中心主义与“一带一路”海上支点建设的制度竞合
东盟中心主义是东盟应对复杂地缘政治环境的核心战略，其实质是依托多边制度安排平衡大国影响，维护成员国的战略自主性。在海洋治理领域，东盟中心主义坚持东盟主导的对话机制与决策程序，强调所有相关方均需在东盟框架下协商解决海洋问题。而中国“一带一路”倡议的海上支点建设则体现出更加清晰的制度逻辑和开放包容的合作理念，注重双边合作和项目导向，通过具体的基础设施建设合作和互联互通项目推动区域一体化进程。这种模式效率高、针对性强，可快速响应合作伙伴的具体需求，但由于绕过现有的多边协调机制，可能被部分东盟国家视为对东盟中心主义的潜在挑战。
东盟中心主义与“一带一路”海上支点建设之间并非简单的零和竞争关系，而是呈现出复杂的制度竞合态势。在制度主导权和话语权方面，二者存在竞争；而在功能供给方面，则展现出互补性。具体而言，东盟中心主义提供了合法性基础和多边协调平台，有效保障了区域合作的包容性和平衡性；而“一带一路”倡议则提供了资源支撑和项目载体，为区域合作注入了实质性的发展动能。要实现二者的良性互动，关键在于探索有效的制度接口和协调机制，可以考虑将“一带一路”海上合作项目纳入东盟现有的对话和协调机制，由东盟多边平台共商共决重大合作项目。同时，亦可在“一带一路”框架下为东盟的集体参与提供制度空间，支持东盟在海上合作项目的规划与实施中发挥集体作用。
二、价值认同差异图谱
价值认同差异构成了制约中国-东盟海洋合作深化的深层结构性障碍。这种差异不仅体现在对具体海洋权益归属的分歧上，更深层地反映了不同的海洋治理理念和文明观念。在海洋治理领域，各方基于不同历史传统和文化背景形成的海洋观念，深刻影响着其对海洋权益和治理模式的理解和选择。
（一）海洋权益认知光谱分析——完全主权与共同开发
中国与东盟国家在海洋权益认知方面呈现出一个复杂的光谱分布，这种分布既有明显的分化，也有潜在的重合点。在光谱的一端，是基于完全主权原则的海洋权益观念，主张国家对特定海域享有排他性的主权权利，反对他国未经许可在该海域活动。该立场主要体现在对岛屿主权和海洋划界的坚持，认为明确解决主权争议是开展实质性海洋合作的必要前提。在光谱的另一端，是基于共同开发原则的海洋权益观念，主张在主权争议尚未解决的情况下，可以通过功能性合作和资源共享来实现互利共赢。这种观念更多体现在对渔业资源管理、油气资源开发、环境保护等领域的合作态度上，此类合作可在不涉及主权的前提下务实开展。
（二）文化认知差异:南海渔业纠纷中的传统捕鱼权话语建构
南海渔业纠纷为观察文化认知差异提供了一个具体而生动的范例。在这些纠纷中，各方援引不同的文化传统和历史实践论证其立场，因此形成了复杂的话语竞争格局。中国渔民基于世代传承的捕鱼实践主张传统捕鱼权，这种主张的文化基础是“祖宗海”的观念。然而，这种基于传统实践的权利主张与现代海洋法制度之间存在显著张力。现代海洋法更多强调国家主权和管辖权，通过专属经济区、大陆架等概念来划定海洋权益边界。在这种制度框架下，传统捕鱼权往往难以得到有效保护，特别是当传统渔场处于不同管辖权存在争议的海域时。
东盟国家在应对传统捕鱼权问题时，更多依赖现代渔业管理制度，强调科学配额、许可证制度及可持续利用等现代治理理念，其局限性在于忽视传统实践的文化价值和历史合理性，导致传统渔民的权益受损。要化解这种文化认知差异，需要在尊重传统渔业文化基础上探索现代治理与传统实践的有机结合。
三、技术性合作先行试验尚未有效转化
技术性合作作为当前中国-东盟海洋合作中最具活力与成效的领域，内含由“点”及“面”的发展潜力，为海洋合作体系重构提供重要窗口。如何将技术性合作的内在动力与成功经验有效转化为体制机制，从而服务于更广泛领域和更多元主体，是破解中国-东盟海洋合作张力的关键一步。
（一）建设海洋环境联测数据库
海洋环境联测数据库建设作为中国-东盟海洋科技合作的重要项目，彰显了技术性合作的典型特征和发展潜力。海洋环境联测数据库通过整合各国的海洋观测资源，建立区域性的海洋环境监测网络，为海洋环境保护、气候变化应对及海上安全保障等提供科学数据支撑。从制度学习的角度来看，海洋环境联测数据库建设为各方提供宝贵的多边合作经验。通过参与这个项目，各国的科研机构、政府部门和技术人员逐步熟悉多边合作的程序和规则，积累协调多元利益、化解合作分歧的实践经验，为各方参与更高层次、更广范围的海洋合作奠定能力和经验基础。然而，这一技术性合作先行的试验，其成效尚未能有效转化为更高层级、更具约束力的制度化合作成果。
（二）跟踪研究海上搜救联合演习的制度外溢效应
海上搜救联合演习作为另一个重要的技术性合作领域，其制度外溢效应值得系统探究。在演习过程中建立的多部门之间的直接沟通渠道，构成重要的危机管控机制。在南海区域这样一个地缘敏感、潜在冲突风险较高的海域，这种“功能性接触”为缓解紧张局势、防止误判和冲突升级提供重要保障。搜救演习正在产生显著的制度学习效应。通过常态化联合演习，各方不仅在技术层面加强协调配合，更在制度层面逐步形成统一的操作程序、评估标准和沟通机制，为建立更广泛的海上合作机制奠定基础，表现出更强的合作意愿和协调能力。
来源：节选自《超越零和博弈:制度嵌套理论视角下中国-东盟海洋合作体系重构》，原刊于《南海学刊》2025年第5期。
作者：姜秀敏，系海南大学马克思主义学院教授；郑欣，系海南大学马克思主义学院博士。