当今世界正处于百年未有之大变局，国际力量“东升西降”，地缘政治回归，大国竞争加剧，叠加以大数据、人工智能和无人技术为代表的新一轮科技产业革命，国际格局进入深刻调整期。海洋治理作为地球表面最广阔、最复杂的空间领域治理，同样暗流涌动，以《联合国海洋法公约》(UNCLOS，以下简称“公约”)为核心的全球海洋治理体系，正经历前所未有的变革压力。
一、全球海洋治理：新变化新挑战
首先，国际力量格局变化冲击传统海洋秩序。传统海洋强国与新兴海洋力量此消彼长，全球南方群体性崛起，削弱现有全球海洋治理体系运行的稳定性，也对海洋治理机制的适应性提出新的要求。
其次，新一轮科技和产业革命催生海洋治理新疆域。深海探测、无人装备、海洋生物基因等前沿技术的飞速发展，加剧全球海洋空间的博弈，催生出海洋治理新疆域。《公约》作为“一揽子协议”，对一些重要但有争议的议题采取了模糊回避的处理方式，留下制度空白。此外，无人船舶、深海探测器等新技术的发展应用，引发军事与数据安全争议，催生治理新疆域。
最后，近年来气候变暖、过度捕捞、海洋污染等问题导致海洋生态持续恶化，人类永续发展面临严峻挑战。海洋是地球上最大的碳汇，温室气体过量排放造成海平面上升，珊瑚礁群白化，极端气候频繁。全球濒危物种中，海洋物种占比超过70%。《公约》分区主义立法和功能主义管理造成海洋保护制度割裂，阻碍集体行动。海洋环境公共产品供给不足，资金投入和技术扩散乏力。同时，又面临机制碎片化，参与体和参与机构多元且分散，使得海洋治理支离破碎，存在很多相互冲突不相容的规则和机制，海洋面临日益严峻的生态治理赤字。
二、全球海洋治理再制度化：路径和目标
海洋治理的新变化和新挑战，激化现有制度供给不足、运转乏力、回应滞后及日趋碎片化等一系列问题，修改《公约》体系的呼声高涨，全球海洋治理体系再制度化成为全球治理改革议程优先事项。全球海洋治理的再制度化进程，应遵循三条路径，实现三个目标。
第一条路径是实现“海洋自由”与“海洋管辖”的再平衡。“海洋自由”强调海洋属于人类共有之物，海洋应被自由利用。“海洋管辖”强调国家主权的延伸。历次联合国海洋法会议的磋商过程中，传统海洋强国坚持海洋自由，试图减少对航行范围和海洋开发的限制，发展中国家支持国家扩大海域管辖权，双方交锋激烈。最终，1982年《公约》采用分区主义，将全球海域划分为领海、专属经济区、大陆架、公海和国际海底等不同性质的区域，实现了主权管辖与自由利用之间的微妙平衡。然而，《公约》回避了难以达成平衡的领域，造成在海洋科学研究、大陆架划界、非法捕鱼、公海保护等问题上，制度供给不足，争议不断，甚至衍生出机制碎片化问题，形成管辖权冲突和管辖权盲区。因此，海洋治理再制度化的第一个目标，就是填补旧有机制缺陷，理顺现行机制关系，深度整合机制碎片。
全球海洋治理再制度化应遵循的第二条路径是贯彻责任共担、惠益分享理念，解决海洋无序开发与全人类共同利益之间的矛盾。1967年马耳他驻联合国大使帕多(Arvid Pardo)提出以“人类共同继承财产”原则建立“区域”开发制度，是对责任共担、惠益分享原则的创造性运用。有效阻止了技术优势国家借“海洋自由”之名，行“掠夺性开发”之实，将国际海床和底土开发利益据为己有，而让全人类无差别承担开发导致的环境破坏、资源耗竭后果。当前海洋技术飞速发展，开启新一轮海洋圈地运动，帕多所面临的困境再次凸显。美国、加拿大等国在海底采矿问题上公然采取单边行动，打破人类公义与自由开发之间的脆弱平衡。缺乏监管的海洋前沿技术运用，产生伦理风险和安全风险。全球海洋治理再制度化的第二个目标，就是系统性地回应海洋新疆域的治理需求，贯彻责任共担、惠益分享原则，构建起兼顾公平与效率的监管制度。
全球海洋治理再制度化遵循的第三条路径，是践行和深化多边主义，解决现行海洋治理体制与国际力量新格局不适配的矛盾。与此同时，面对国际力量格局的变化，发达国家明显不适应，搞小集团政治、阵营对抗，撕裂国际合作空间，侵蚀多边主义共识基础。因此，全球海洋治理再制度化的目标是推动全球海洋治理朝着更加公正合理的方向前进，建立起包容并蓄、合作共赢、“南北方共同治理”的多极化治理新格局。
要达到这一目标，必须坚持践行有效的多边主义。事实上，《公约》的诞生，正是广大发展中国家团结协作、坚持多边主义所取得的成果。相比其他治理领域，发展中国家的合理诉求和人类公义在《公约》体系中得到了更多反映。因此，全球海洋治理再制度化的进程，应继续坚持多边主义路径，倾听广大发展中国家的普遍诉求，吸纳全球南方的能力和资源优势。
三、联合国引领下一轮全球海洋治理改革：先决条件和实践方向
在全球海洋治理领域，联合国长期以来发挥核心领导作用。体现有三：一是引领全球层面的海洋法律体系建设。从牵头召开三次联合国海洋法会议，到1982《公约》的诞生，再到《执行协定》《鱼类种群协定》《BBNJ协定》的陆续出台，联合国一直是海洋法磋商和缔结的主要平台。二是推动构建多层级治理制度框架。在联合国层面，设立履行《公约》的职能机构和协调涉海国际组织。在区域层面，推动拟定区域海洋方案、推动区域合作等。在国家层面，监督指导国家参与海洋治理。三是制定海洋治理优先目标和发展方向。结合2030可持续发展议程、“3030”目标等设立海洋保护、气候变化、渔业管理等优先治理领域，确立可持续发展长期目标。
联合国能否引领下一轮全球海洋治理改革，首先需要突破内外双重挑战。这既为全球海洋治理改革创造先决条件，也契合全球海洋治理再制度化的路径目标。就外部挑战而言，联合国须通过机构设置改革和权力分配调整，以充分反映世界多极化、全球南方崛起的重大趋势，解决联合国代表性相对不足、新兴国家的贡献率与现有权力资源分配格局不相匹配的问题。就内部挑战而言，联合国已启动新一轮提质增效改革。2021《我们的共同议程》，2024《未来契约》和2025“联合国80周年倡议”，构成此轮联合国改革的三大核心文件。下一步是确保文件落地，指导联合国全系统进行工作流程改革，精简人员编制、优化整合职能架构、优化成本效能；同时利用新兴信息技术与后勤支持服务集中化管理，拓展应用自动化与数字平台。
在此基础上，落实到全球海洋治理再制度化的具体进程，联合国首先应进行集体安全机制的系统调整。国际力量对比的变化使得海洋安全冲突风险剧增，体现在地缘冲突的外溢，领土争端的激化，以及重要航道的安全风险。和平稳定的海洋是海洋治理得以顺利开展的前提。联合国需深化安理会结构改革，增加发展中国家代表性和对新兴机制的包容性，提升决策效率，创新决策程序，缓解安全领域单边霸凌、阵营对抗、意识形态对立等熵增态势。
与此同时，联合国应牵头顶层设计，推进务实改革：一是加强海洋法连贯性和体系性，扭转海洋立法碎片化和司法机构扩权造法趋势；二是增强机制协同能力，对国际、区域和国家层面机制进行新一轮自上而下协调，深度整合条块化、碎片化甚至相互矛盾的各类机制安排；三是系统回应海洋新疆域的治理需求，构建兼顾公平与效率的监管制度体系，贯彻责任共担、惠益分享原则；四是明确海洋治理的重点和卡点，出台具体实施计划与路径，增强治理主体履约能力；五是将大国协调与多边主义有机结合，在事关人类永续发展的重大问题上凝聚共识、形成合力。
来源：节选自《联合国的历史经验与未来的挑战和机遇》，原刊于《国际观察》2025年第5期
作者：李聆群，系南京大学国际关系学院副教授