2021年生效的《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》(以下简称《协定》)是管理中北冰洋公海潜在商业性捕鱼活动的具有法律约束力的第一份国际协议，其核心内容是该地区至少16年内禁止商业捕鱼，并建立一个科学研究和监测联合方案，旨在增进对《协定》适用区生态系统的了解，特别是确定目前或将来是否存在可持续捕捞的鱼类种群，以及这种渔业对协定区生态系统可能产生的影响。如果研究结果显示允许在中北冰洋公海进行可持续捕鱼作业，将成立区域渔业管理组织。
当前，《BBNJ协定》已经生效，该协定为包括海洋保护区在内的划区管理工具构建了总体框架，中北冰洋公海成为该协定下公海保护区的潜在地点之一。现行国际秩序处在重要变革转型期，美国作为北冰洋沿岸国家，基于其本国的渔业管理和北极利益的需求，积极参与并推动《协定》的谈判进程，已形成了对谈判的主导地位，这一地位将在《协定》实施过程中凭借其科学技术优势继续保持。美国在《协定》谈判与实施过程中展现出系统的战略布局与执行力，并形成了一定的主导地位。我国已批准《BBNJ协定》，即将面临公约履约工作。由于《协定》与《BBNJ协定》的相关性，无论美国批准《BBNJ协定》与否，不无可能利用全球影响力和科技优势等，在国际BBNJ事务中使其利益最大化。我国应深入总结美国参与《协定》造法的做法，并为我国所用，以便有助于我国未来《BBNJ协定》履约及相关国际谈判工作。
一、重视国内法与国际规则的主动衔接，为我国履行《BBNJ协定》构建坚实的国内法律基础
美国参与《协定》造法的过程深刻揭示了国内法治建设与国际规则塑造间的联动逻辑。美国在国内形成较为成熟的非法、不报告和无管制捕捞(IUU捕捞)预防性措施体系。在当前IUU捕捞成为全球性议题背景下，出于维护自身渔业利益考虑，美国着手将国内做法向管辖范围以外延伸。《2007年联合决议案》通过后，美国对中北冰洋未管制公海的捕鱼活动形成了清晰的战略思路，呼吁各国应采取预防性措施并签订一份具有法律约束力的国际协议，共同建立渔业科学合作平台，最终在掌握充足渔业信息后成立区域渔业管理组织。从《协定》内容来看，集中于暂停捕鱼活动和开展科研监测计划，这基本上与美国《2007年联合决议案》的叙述如出一辙。美国正是凭借其《马格努森法案》及北极渔业管理政策等国内成熟制度，在《协定》谈判中成功输出了“预防性禁捕”“基于科学的决策”等核心理念，从而将国内利益关切转化为国际规则优势。
后续《BBNJ协定》履约和相关谈判中，我国应主动将履约进程转化为完善国内海洋治理体系的契机，前瞻性、系统性地推进与《BBNJ协定》目标相衔接的国内立法与政策储备。具体而言，应优先在《BBNJ协定》涉及的公海保护区划定与管理、环境影响评价，以及海洋遗传资源获取与惠益分享等关键领域，开展国内现有法律评估与立法研究。通过启动或修订相关行政法规、部门规章等，明确国内主管机构、程序规则与实施标准，从而将我国在海洋生态文明、可持续发展方面的原则立场，转化为具有可操作性的国内法律实践。这样不仅能确保我国切实履行国际义务，更能为我国在后续《BBNJ协定》缔约方会议等国际场合，提出更具说服力、体现中国特色与实践智慧的制度方案，奠定坚实的国内法基础，最终实现从“规则接受者”到“规则共同塑造者”的角色转变。
二、善用并主动塑造多边机制，提升我国在《BBNJ协定》实施机制中的制度性话语权
《协定》谈判中，美国充分展现出利用并塑造多边平台的高超技巧。美国对其管辖的北极海域实施暂缓商业性捕鱼措施后，呼吁北极各国效法实施禁捕政策。同时，美国还努力推动将这一禁捕措施向管辖海域外延伸。在北极地区环境保护和可持续发展问题上，北极理事会是当前促进北极国家间相互合作与协调的、最具影响力的国际组织。自建国以来，美国视北极理事会为寻求实现其北极政策的重要工具并一直参与各项事务。美国内部就中北冰洋公海渔业管理形成决议后，最先考虑的就是借助北极理事会呼吁启动国际协定的谈判。进入《协定》正式谈判阶段后，美国利用主席国身份优势，使议题充分与其国内北极政策相呼应。然而，美国却又极力主张北极理事会仅是一个针对其授权范围内相关议题的高级别论坛，而非正式的国际组织，以此限制域外国家的权利。这既表现出美国对北极事务多边机制建设较其他国家更强烈的主导意愿，也反映出美国利用对国际组织的优势来最大化其自身利益的倾向。总之，美国通过北极理事会轮值主席国身份、主导科学会议议程、把控谈判节奏等方式，实质性地将自身关切嵌入规则草案，并将符合其利益的“主席案文”作为谈判基础，从而在制度形成阶段确立了结构性优势。
后续《BBNJ协定》履约和相关谈判中，我国应超越传统的被动参与模式，应致力于从规则“接受者”向“引领者”转变，主动投身于《BBNJ协定》下各类附属机构与实施机制的筹建和运作中。具体而言，应在《BBNJ协定》缔约方会议及科学与技术机构等附属机构中，积极谋求主席或共同主席等关键职位。这不仅能直接影响议事规则的制定，更能深度介入包括海洋保护区在内的划区管理工具的选址标准、环境影响评价的阈值与程序、能力建设与海洋技术转让的优先领域等实质性规则的细化工作。通过提出系统性的立场文件、技术准则草案，并团结具有共同诉求的发展中国家，我国可以有效引导机制设计向更加公平和务实的方向发展，从而在《BBNJ协定》的长效实施中将我国的制度性参与转化为可持续的规则影响力，切实维护我国在公海治理中的长远发展利益。
三、坚持科学与决策深度融合，提升我国对《BBNJ协定》实施的科学支撑能力
《协定》最重要的两项内容是禁捕和制定科学研究合作计划。前者已通过政治谈判对相关各方构成制约，而科研合作则是《协定》未来实施的重要步骤。在《协定》谈判进程中，科学会议与磋商会议相继召开，基于科学的决策一直是美国强调的内容。《协定》实施面临的最迫切工作是开展渔业资源调查。缔约国和欧盟已着手磋商北极捕捞配额问题，美、中、俄计划开展联合研究，旨在追踪北极鱼类的种类和目前的捕捞水平。此外，在《联合国海洋科学促进可持续发展十年(2021—2030)》框架下，美国国家海洋与大气管理局(NOAA)牵头开展了有助于加强海洋科学能力、将海洋知识界与决策者联系起来的计划。目前北极地区是国际社会了解最为匮乏的地区之一，这确是客观存在的事实，但以美国为首的发达国家已形成了一定的科学技术优势，进而在北极资源管理中占得先机。
《BBNJ协定》将“利用最佳可得科学信息”作为实现协定目标的原则之一，并设立了科学与技术机构。这将意味着，科学话语权的缺失将直接导致在海洋保护区提名、资源利用环境影响评估等实质性决策中被边缘化。因此，我国必须将强化公海科研能力置于战略高度，实现从数据使用者向知识生产者和贡献者的转变。我国应系统规划和持续投入针对国家管辖范围以外区域的大型科学计划，综合运用科考船、水下机器人、卫星遥感等手段，在生物多样性基线调查、生态系统功能评估、气候变化影响监测等领域获取并积累自主、可靠的一手数据与科研成果。同时，应主动、策略性地推动这些科研成果的国际转化，积极向《BBNJ协定》科学与技术机构提交评估报告、提名我国专家进入科学和技术机构。由此，我国才能确保在未来的公海保护区提案磋商、环境影响评估审查等决策环节中，拥有不可小觑的科学议价能力，从而打破少数国家在科学咨询领域的垄断，保障《BBNJ协定》的执行真正建立在包容、平衡的科学基础之上。
文章来源：节选自《美国在<预防中北冰洋不管制公海渔业协定>谈判中的战略逻辑及其启示》，原刊于《浙江海洋大学学报（人文科学版）》2026年第1期
作者：桂静，系国家海洋信息中心研究员；王碧莹，系国家海洋信息中心助理研究员；张建辉，系国家海洋局国家海洋信息中心研究人员