实现北极公海渔业国际法治对于维护该地区的和平、稳定与可持续发展具有重要意义。《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》(下称《协定》)作为首个由北极圈内外各利益攸关方共同缔结的北极多边渔业条约，标志着北极公海渔业治理进入新阶段，亦为北极公海渔业议题研究提供了典型案例。《协定》自2021年6月生效以来，缔约10方已召开4届缔约方会议，相继通过《缔约方会议议事规则》《联合科学研究和监测计划框架及数据共享协议》及《联合科学研究和监测计划实施计划》等文书。在科学协调组及其下设工作组的协调下，各方正积极履行《协定》义务。
然而，《协定》的实施面临诸多挑战。一方面，各方围绕《协定》文本的解释与适用存在分歧，影响了履约进程。另一方面，北极地区的政治形势与法律秩序亦发生深刻变革，加剧《协定》履行的不确定性。此外，正在开放签署的《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》(下称《BBNJ协定》)旨在规范国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题，其与《协定》的协调问题也开始浮现。
上述情势引发对一系列具体问题的思考。为确保《协定》的有效实施，需要完善北极公海渔业治理路径，以维护国际社会整体利益。在实践中，北极各利益攸关方应推动人类命运共同体理念在北极领域的制度化，促进实现北极公海渔业治理的良法善治。
一、北极公海渔业治理挑战的纾解路径
北极是承载全人类共同福祉的公共空间。《中国的北极政策》白皮书明确提出“在北极领域推动构建人类命运共同体”。人类命运共同体理念与现代国际环境法的基本原则相呼应，为克服传统海洋秩序下规则碎片化与治理低效化问题提供了制度创新的方向。北极公海渔业治理既是践行人类命运共同体理念的重要场域，也为其法律制度化提供了契机。
一方面，北冰洋沿岸5国试图借助公海渔业治理议题强化其在北极治理体系中的主导地位，并在《伊卢利萨特宣言》中声称对北极生态系统保护承担“管理作用”，但由于北冰洋公海依法向所有国家开放，捕鱼自由属于所有国家共同享有的权利，且包括《联合国海洋法公约》《协定》等在内的国际规则已提供合作的制度基础，沿岸5国无权亦无力建立垄断权威。此外，鉴于北极生态系统的敏感性及其与其他海域生态系统的关联性，如何在实践中推动相关国际法律制度的完善，平衡好北极渔业资源开发与养护二者之间的关系，事关全人类的共同利益。另一方面，人类命运共同体理念能为解决北极公海渔业治理长期存在的困境提供可行方案。《协定》在履行中所面临的困境，主要源于部分国家孤立地看重短期利益与本国利益，未能兼顾代际公平和代内公平。人类命运共同体理念强调共商共建共享，与北极公海渔业治理的发展愿景契合。为有效克服治理困境，北极各利益攸关方应立足国际社会共同利益，在人类命运共同体理念的价值指引下平衡多元目标，促进广泛参与，构建公平合理的渔业治理秩序。具体措施包括以下3个方面。
一是统筹渔业资源养护与可持续利用。《协定》虽然规定了超前于商业捕鱼实践的预防性措施，但这并非意味着对“协定区域”的完全和永久“冻结”。依据公海自由原则和风险预防原则，《协定》不应成为一些国家“圈海”的工具。缔约方可以通过出台具体可行的养护和管理措施，防止不受管制的捕捞活动，也应杜绝片面的保护与管制。此外，可根据“可获得的最佳科学证据”，弥合各方的科学认知差异，确保有关管理措施的科学合理程度。
二是加强对非缔约方行为的规制与引导。第一是确立非缔约方加入《协定》的合理门槛，吸引和邀请其他北极利益攸关方参与硬法框架下的治理进程。此外，应提高《协定》的制度吸引力，通过北极理事会等平台推动科研合作与信息共享，并在履约情况与扩大参与空间之间建立制度联系。第二是充分发挥软法作用。国际环境法的诞生与发展自始受到公众舆论和软法的推动。《协定》缔约方可通过推动缔结国际软法等形式，确立共同认可的价值理念与行动方式，降低各方行为的不确定性。
三是强化整体性治理理念。在完善北极公海渔业治理体系时，应重视“生态系统方法”。在此方面，南极海洋生物资源养护委员会(下称CCAMLR)的实践或可提供参考。CCAMLR生态系统监测项目通过监测和记录南极海洋生态系统重要组成部分的变化，落实《南极海洋生物资源养护公约》规定的维护“被捕捞的、从属和相关种群之间的生态关系”等养护原则。在《协定》履行过程中，应关注“协定区域”内外的生态变化及监管措施可能产生的跨区域影响，尤其在JPSRM监测阶段重点考察毗邻“协定区域”的周边大陆架和大陆坡，以及北冰洋与太平洋、大西洋的连接海域。
同时，鉴于《BBNJ协定》与《协定》在目标和宗旨上的契合，二者具有较强的合作潜力。《BBNJ协定》附件2明确提出应“增进各区域机构之间的合作联系”，据此，各方可优先围绕能力建设和海洋技术转让议题展开对接探索，若在北极建立区域管理措施，可充分考虑发挥《协定》相关治理机制在科学信息提供、科学评估及北极传统知识整合方面的独特作用。
二、中国参与北极公海渔业治理的路径
作为《协定》缔约方和北极理事会观察员，中国是北极事务的重要利益攸关方。中国的北极政策目标是：认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极，维护各国和国际社会在北极的共同利益，推动北极的可持续发展。为此，中国可从以下三个方面积极履约并推动北极公海渔业治理。
一是秉承科学养护、合理利用的立场，善意履行《协定》。针对《协定》相关条款的解释与适用困境，中国可结合国际法实践及北极生态特殊性，确立科学合理的法律立场。一方面，主张各国依法享有在北冰洋公海从事渔业资源研究和开发利用活动的权利，特别是在加强渔业资源调查研究的基础上，遵照《协定》适时开展试探性捕捞等活动。另一方面，积极承担养护渔业资源和保护生态系统的义务。为加强履约监管，可主动采取适当的国内行政管理措施，规范本国渔船在北冰洋的远洋活动，并可通过配备电子渔捞日志系统等技术方式，确保渔业活动的合规性与可追溯性，落实《协定》框架下的渔业养护和管理义务。
二是积极参与后续建章立制进程。《中国的北极政策》白皮书提出，中国支持基于《联合国海洋法公约》建立北冰洋公海渔业管理组织或出台有关制度安排，建设性地参与北冰洋公海渔业治理。《协定》规定缔约方应定期召开会议评估执行情况，基于新的科学研究成果调整渔业管理措施，同时也为未来建立新的渔业管理组织或安排留有余地。这一动态机制意味着后续规则磋商将实质性塑造北极公海渔业治理制度，中国可积极参与，推动治理体系的公平合理发展。
三是提升科学研究能力建设，加强国际科研合作。中国可积极参与JPSRM框架下的科学研究项目，拓展在北极生物资源和生态系统等相关研究议题上的广度与深度。同时，深化同北冰洋沿岸国的科研合作，积极组织联合研究和共同调查，诸如推进中俄北极联合研究中心建设、中挪海洋环境与气候预测合作等项目，促进科考船舶及大型科研设备共享，加强科研信息与成果交换，为后续具体养护与管理措施的制订提供科学支撑。
文章来源：节选自《北极公海渔业治理的国际法困境与应对——以<预防中北冰洋不管制公海渔业协定>为例》，原刊于《国际法研究》2025年第5期
作者：赵轩，系山东省高级人民法院干部，武汉大学国际法学博士；匡增军，系武汉大学中国边界与海洋研究院、国际问题研究院教授