从历史维度看，原住民长期被排除在国际法体系之外，不仅世代居住的土地屡遭侵占，传统文化更面临强制同化的威胁。这一深刻的集体创伤记忆，持续塑造着当代全球原住民权利运动的诉求基调。尽管过去十余年国际社会在原住民权利保障方面取得了显著进展，但是既有研究仍表明原住民组织在国际法律制定过程中的影响力有限，这种“在场但不充分”的参与状态受到结构性法律与制度约束。《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》（下称《协定》）是近年来我国参与缔结的首个北极区域性条约，对我国平等、深入参与国际治理和规则制定方面具有重要意义。
一、《协定》谈判阶段的原住民参与:从边缘化到制度化
《协定》的出台源于全球变暖与北极海冰的快速退缩，其出台在国际海洋法领域具有里程碑标志，一是在尚未开发的公海区域引入“预防性原则”，对传统公海捕鱼自由形成实质性限制；二是实现北极国家与域外国家的合作，开创了极地治理新范式。
北极地区约有400万人口，分布于加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国8个北极国家，其中约十分之一为原住民。气候变化对其生存、文化、食物安全、住房、医疗和心理健康造成直接威胁，因此在北极气候变化与海洋环境治理的制度设计中纳入原住民视角，已逐渐成为国际法与人权保障的重要要求。然而，《协定》所涉及的280万平方千米北冰洋公海区域并非原住民的传统渔猎水域，早期谈判中对原住民及其知识的关注十分有限。2008年，北冰洋5个沿岸国发表《伊卢利萨特宣言》，确立其在北极事务中的主导地位，仅将原住民视为气候变化的受影响群体，而未赋予其作为治理主体的参与资格。
加拿大基于其国内宪制性义务，最早将因纽特人环北极理事会(ICC)代表纳入国家谈判代表团。ICC成立于1977年，由居住在楚科奇(俄罗斯)、阿拉斯加(美国)、加拿大和格陵兰(丹麦)地区的因纽特民族组成，作为跨域原住民组织，在推动《联合国土著人民权利宣言》(UNDRIP)落实及北极理事会原住民参与机制建设方面积累了丰富经验。
出于对《伊卢利萨特宣言》将原住民排除在会议与决策之外的失望，ICC于2009年发布《北极圈因纽特人主权宣言》，要求扩大因纽特人参与北冰洋中央公海渔业治理谈判的比例，并强调原住民知识在北极渔业管理中的核心价值。这一立场也获得了科学界的支持。多项跨学科研究指出，原住民与地方知识能够为现代渔业管理提供“独特的时空视角和生态系统认知”，在资源评估与决策中具有不可替代的补充价值。加拿大因纽特人通过世代传承的口述历史与航海知识，成功定位了1845年富兰克林探险队沉船的确切位置，进一步提升了国际社会对原住民知识的信任与重视。
此后，ICC又相继发布《环北极因纽特人资源开发宣言》、《基蒂加尤伊特宣言》及《乌奇亚维克宣言》，根据UNDRIP第18条持续呼吁在涉及北极渔业事务的各类理事会、委员会及专门委员会中纳入因纽特人代表，并将原住民知识制度化嵌入暂停北冰洋中央公海商业渔业的未来政策与规则制定过程。在ICC倡导下，美国与丹麦(代表格陵兰岛和法罗群岛)也将原住民代表纳入各自国家谈判代表团。
在《协定》谈判过程中，原住民代表积极推动将UNDRIP所确立的核心权利纳入协定，特别是参与权、被咨询权及FPIC。其中，UNDRIP第18条确认原住民有权参与影响其事务的决策，第19条及第32条第2款则要求在涉及其土地、资源与生计的措施中保障自由、事先和知情同意权(FPIC)。尽管ICC发布的一系列宣言本身不具法律约束力，但原住民组织通过不断巩固和发展UNDRIP所确认的权利，并依托代表在谈判中的持续努力与实质参与，最终促成各方对其谈判地位的承认，并推动相关内容在条约文本中的制度化转化。最终，缔约方在协定中明确保障北极原住民的参与权，在序言及第4条、第5条等六处条文中均提及“原住民”，并就原住民及其知识的相关性作出明确规定。
二、原住民与全球治理:复杂性、挑战及对我国的启示
原住民作为全球生态系统的守护者和传统知识的持有者，其权利保障与有效参与，已成为国际治理走向公正与可持续的重要衡量标准。原住民权利的兴起具有特定的历史与制度背景。二战后，伴随联合国的建立及自由、人权和民主浪潮的兴起，殖民体系逐步瓦解，原住民在维护与促进自身权利方面取得了实质进展。2007年，第61届联合国大会通过UNDRIP，标志着原住民权利在普遍国际法中的新发展。尽管该文件不具备硬法约束力，但首次在全球层面确立了自决权、土地与资源权、文化保护权以及FPIC等核心权利，构建了较为完整的权利框架，为原住民参与国际治理、资源管理与社会发展提供了重要法律基础。
UNDRIP通过后，原住民不断推动其原则向国际法其他领域渗透，尤其在全球海洋与环境治理中形成了多渠道、制度化的参与模式。2025年7月9日，ICC成为首个获得国际海事组织(IMO)永久咨商地位的原住民组织。同年8月，在联合国政府间谈判委员会(INC)第五届第二次会议上，ICC呼吁各国依照UNDRIP保障原住民在全球微塑料污染条约谈判中的公平参与。UNDRIP实施近二十年来，原住民特殊权利已在国际社会广泛获得承认。即便是2007年曾在联合国大会上投票反对的美国、加拿大、澳大利亚、新西兰，也已转变立场，并在一定程度上成为原住民权益的积极倡导者。
然而，通过对《协定》的分析可见，在以主权国家为基本单位的国际法律体系中，原住民的自决权、参与权与FPIC原则在实际适用上仍受制于国家的最终决策权。北极理事会在这一格局中提供了一种进步性的模式，即授予原住民组织“永久参与者”地位，使其权利层级高于普通非政府组织但低于国家主体。这一制度为原住民国际代表权提供了更细致的路径，但由于北极理事会运作依赖软法，各国相比基于硬法的条约更易接受此类安排。2025年5月，丹麦接任北极理事会主席国，并任命首位因纽特人担任北极大使，为原住民权利发展带来新的契机。
必须注意，原住民议题在国际法与国际关系中从未真正中立。历史上，部分北极国家曾借原住民社区的历史存在强化本国领土主张。原住民在不同政治语境中可能被动或主动的嵌入国家战略，甚至成为非政府组织的代理人，进而影响国际规则的制定与适用。
在当前地缘政治高度波动的背景下，主权国家和环保组织往往出于政治考量与原住民合作，利用其文化与道义合法性支撑特定利益集团的国际规则主张，从而可能损害其他国家或群体的利益。英国与德国在最新北极政策中均强调尊重原住民参与治理的权利，并策略性地塑造自身为北极合作型行为体，这为其他非北极国家提供了政策借鉴。
中国自2007年签署UNDRIP以来，一贯支持原住民在政治、经济、社会与文化发展方面的自决权，并在联合国人权理事会等多边平台多次为原住民的生存权与发展权发声。面对原住民议题的快速演变与日益复杂化趋势，中国应在法律与外交等层面协同布局，在保障原住民权利与维护国家利益之间寻求平衡点。这样不仅有助于塑造负责任大国形象，也能在推动包容性全球治理中发挥建设性作用，并有效防范地缘政治化带来的法律与政策风险。
文章来源：节选自《原住民参与全球治理:基于<预防中北冰洋不管制公海渔业协定>的实证分析》，原刊于《极地研究》2025-11-21
作者：单琰焱，系中国极地研究中心（中国极地研究所）副研究员；潘敏，系同济大学政治与国际关系学院教授