随着海洋科技能力的提高，各国对海洋的开发和利用越来越深入。过度捕捞等人类活动减损了国家管辖范围以外区域(ABNJ)的海洋生物多样性。联合国大会于2023年通过了《<联合国海洋法公约>下管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》(下文简称BBNJ协定),旨在确保国家管辖范围以外区域海洋生物多样性当前以及长期的养护和可持续利用。其生效后对缔约国在北极公海的活动具有约束力，将会影响北极公海治理及现有法律制度。
受气候变化影响，北冰洋的冰雪加速融化，预计未来几十年内将从永久性冰雪覆盖区转变为季节性无冰海洋。北极的丰富资源和航道潜力,日益被各国广泛关注。我国作为“近北极国家”,是北极事务的利益攸关方。我国在北冰洋公海享有《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)等国际条约和一般国际法所规定的科研、航行、飞越、捕鱼、铺设海底电缆和管道、资源勘探与开发等自由或权利。BBNJ协定在序言中强调需要以协调一致及合作的方式处理海洋生物多样性丧失、生态系统退化以及气候变化对海洋生态系统的影响等问题。BBNJ协定作为一项新的制度适用于北极公海会约束该区域的人类活动，也会与北极公海现有的法律制度发生互动，从而影响我国在北极公海享有的权益。
一、我国在北极公海享有的渔业权益
在渔业方面，《海洋法公约》第116条指出所有国家，均有权在公海上进行捕鱼。但同时第117-119条也规定了各国有义务养护公海生物资源。据此，我国在北极公海享有捕鱼的权利以及由此带来的经济利益，但也承担养护北极公海生物资源的义务。
目前北冰洋中部公海被海冰覆盖，人类对北冰洋中部公海鱼类种群科学认识较为有限，还没有形成商业性捕鱼。除《海洋法公约》的规定外，《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》(以下简称《协定》)专门适用于北极中部公海。我国是《协定》的缔约国。虽然该协定禁止在北冰洋中部公海开展商业性捕捞，但也规定了各国可以在北冰洋中部公海进行探捕。根据该协定第1条的规定，探捕是指为评估将来商业渔业的可持续性和可行性提供相关的科学数据而进行的捕鱼活动。据此，我国目前在北冰洋中部公海的捕鱼权利主要为进行探捕的权利。通过在北冰洋中部公海进行的探捕，我国及时知悉并掌握北冰洋公海鱼群数据，有利于提前布局未来可能的商业捕鱼活动。这关系到我国维护在北极中部公海的经济利益。
我国在北冰洋公海享有《海洋法公约》规定的捕鱼权利，主张通过国际协定管理北极公海渔业资源，支持可持续开发和科学探捕。虽然渔业活动不直接受BBNJ协定管辖，但BBNJ协定划区管理工具制度和环境影响评价制度在北极公海的实施仍会间接影响渔业活动。联合国粮农组织在其发表的声明也指出，BBNJ 协定划区管理工具和环境影响评价将会影响国家管辖范围以外区域的捕鱼活动。
二、BBNJ协定对我国在北极公海渔业权益的潜在影响
（一）划区管理工具制度对公海渔业权益的影响
BBNJ协定与北极公海渔业制度之间存在功能性联系，二者会在水平层面发生互动。例如，BBNJ协定划区管理工具制度的实施会间接影响北极公海渔业制度的施行。通过划区管理工具养护渔业资源是相关国际组织的常见做法。例如，东北大西洋渔业委员会对底层捕捞活动采取了划区管理措施。BBNJ协定强调对风险预防方法和生态系统方法的运用。在划区管理工具的提案、调整养护措施时均需要考虑风险预防方法和生态系统方法。目前北极的商业性捕鱼活动主要集中在挪威海、巴伦支海以及白令海。北冰洋中部公海还未开展商业捕鱼，仅有探捕活动。但是气候变化会直接影响北极生物种群的洄游范围，从而改变北极公海鱼类种群资源分布，使北极公海具有开展商业性捕鱼的潜力。未来可能的商业性捕鱼与BBNJ协定关于划区管理工具的规定存在潜在的冲突，这会影响我国在北极公海享有的捕鱼自由以及相关经济利益。
（二）环境影响评价制度对公海渔业权益的影响
BBNJ协定第32(1)及33(3)条规定缔约国应该通过信息交换机制和秘书处及时公告计划的活动，并在公共协商期间，通过信息交换机制提供环境影响评价报告草案，以便科学和技术机构有机会考虑和评估环境影响评价报告。BBNJ协定第38条还规定了“科学和技术机构制定的与环境影响评价有关的标准和(或)指南”。这些规定推动了环境影响评价标准的国际化和规范化进程，提高了透明度。这可能会影响我国在北极公海开展渔业活动。具体而言，尽管北极公海区域尚未有专门的区域渔业管理组织规范和管理该区域的渔业活动，但存在推动区域渔业组织或安排形成的现实条件和制度基础。一方面，如前所述，北极公海具有发展商业性捕鱼的潜力，为推动北极中部公海形成区域渔业组织或安排提供了现实条件；另一方面，《中北渔业协定》指出其最终需要在科学证据的基础上决定是否建立一个区域渔业管理安排，为推动北极中部公海建立区域渔业管理安排提供了制度基础。因此，北冰洋中部公海的渔业发展存在建立一个区域管理安排的可能性。目前北极公海渔业制度中，环境影响评价制度的规定并不清晰。虽然《鱼类种群协定》第5条(d)项指出评估捕鱼、其他人类活动及环境因素对目标种群和属于同一生态系统的物种或与目标种群相关或从属种群的物种的影响，但对于评估的标准、程序等方面并未作出详细具体的规定。未来建立的区域渔业管理安排可能援引BBNJ协定关于环境影响评价的规定，继而影响我国在北极公海渔业活动的开展。
三、我国的应对策略
我国以“认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极，维护各国和国际社会在北极的共同利益，推动北极的可持续发展”为基本政策目标。认识北极的关键在于我国在北极开展科研活动，为利用北极、保护北极和参与治理北极提供数据支撑。在科研方面，我国积极推动北极科学考察和研究，坚持各国在北冰洋公海享有科研自由。在渔业方面，我国一贯坚持《中国的北极政策》所言明的“科学养护、合理利用”的立场。我国在北冰洋公海渔业议题上，强调所有国家均应依据国际法享有在北冰洋公海进行渔业资源研究与开发利用的权利，并需同时肩负起维护渔业资源可持续性及保护海洋生态系统的责任。
我国指出BBNJ协定应在“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用之间保持合理平衡”,体现出我国对国家管辖范围外海洋生物资源养护秉持平衡“养护”和“利用”的立场。BBNJ协定中的海洋遗传资源制度、划区管理工具制度以及环境影响评价制度与现有北极公海法律制度的互动，可能会对我国在北极公海的科研自由和捕鱼自由产生限制。我国作为北极重要的利益攸关方，北极公海法律制度的变化会影响到我国在北极公海享有海洋权益。我国应秉持构建人类命运共同体的理念，进一步明确在BBNJ协定通过和实施背景下我国参与北极公海治理的立场，并在此基础上积极采取措施应对BBNJ协定与北极公海现有制度的互动及其对我国相关权益的影响。
文章来源：节选自《制度互动视角下BBNJ协定对我国北极公海权益的影响与应对》，原刊于《中国软科学》2025年第8期
作者：王金鹏，系中国海洋大学法学院副教授；姜文琪，系厦门大学法学院研究人员