海洋在中国及东盟国家的社会经济发展中扮演着十分重要的角色。海洋防灾减灾与国家安全、经济发展和人的安全等向度紧密相连。海洋灾害是指海洋自然环境发生异常或激烈变化导致在海上或海岸发生的灾害，主要包括灾害性海浪、海冰、赤潮、海啸和风暴潮，与海洋和大气相关的灾害性现象还有“厄尔尼诺现象”“拉尼娜现象”以及台风等。灾害发生同所处的地理、气候等自然条件密不可分。中国和东南亚国家主要为海岸国家或海岛国家，同处于印度-澳大利亚板块与太平洋板块间的复杂构造区内，而这是世界上自然灾害种类最多、危险最大、灾情最严重的区域之一。东盟灾害管理人道主义援助协调中心(AHA Centre)发布的年报显示，2012至2023年间，东盟国家遭受的自然灾害总计6 716次，其中2022年和2023年分别为1406次和1800次，总体上呈现增长态势。《中华人民共和国2024年国民经济和社会发展统计公报》也显示，中国因海洋灾害造成的直接经济损失高达109亿元。根据《联合国海洋法公约》(UNCLOS)第123条之规定，闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本《公约》所规定的权利和义务时，应互相合作。南海是典型的半闭海和边缘海。在2017年博鳌亚洲论坛年会南海主题分论坛期间，时任中国外交部副部长刘振民就呼吁借鉴与南海相似的其他闭海或半闭海地区的合作机制，在南海建立一个沿岸国合作机制，以此推进在海洋防灾减灾等领域进行具体的、务实的、机制化的合作。
一、南海地区防灾减灾合作面临的挑战
中国与东盟国家开展灾害治理合作，既存在制度设计导致的内部失衡，也面临域外势力的干预。尤其是进入新世纪以来，中国与东盟及东盟成员国之间形成了种类众多、层次各异的非传统安全合作机制，各种机制之间盘根错节，呈现“碎片化”的特点。此外，在中美战略博弈背景下，美国通过实施“亚太再平衡”“印太战略”等排他性制度安排更加频繁地介入中国周边事务，在中国与东盟及其成员国之间制造嫌隙，破坏合作的氛围和进程，迫使东盟在地区事务上“选边站”。同时，美国还利用“美英澳三边安全伙伴关系”(AUKUS)、“四方安全对话”(QUAD)、“印太经济框架”(IPEF)等小多边机制，构建对华战略遏制圈，对中国倡导的区域主义和区域秩序造成严重干扰。
（一）东盟制度设计及运行中的局限性
1.区域合作机制化水平较低、效用有限
在东盟框架内及中国与东盟间均存在一系列合作计划，也构建了一系列双边和多边合作机制。但从实际成效来看，签署的文件大多数是宏观的指导性文件，属于“软法性”文件，往往长期停留在倡议和初步达成共识的层面，发展需求与能力建设衔接存在空隙。另外，东盟加强地区非传统安全合作的一个中心思路就是努力在各国间实行更加开放的交流和情报共享，而非推动更深一步的实质性、深层次的合作。回顾历史，在成立之初的一段时间内，东盟在灾害管理的体制机制建设方面主要是成立专家小组，仅仅发挥着政策咨询的作用。
2.独特规范:东盟方式及“协商一致”原则
东盟自成立以来，形成了一整套具有地区特色的行事风格和决策模式，学界常常称之为“东盟方式”。其中，坚持“协商一致”原则是东盟方式不容撼动的基石。东盟坚持“协商一致”原则，当部分成员国消极参与或存在利益分歧时，合作进程极易停滞，削弱决策效应。这种“参与者”而非“主导者”的角色定位，使东盟难以形成强有力的集体决策和行动，东盟长期以来也因此饱受诟病。东盟成员国的多样性必然导致利益的多元化，发达国家与发展中国家及欠发达国家、沿海国家与内陆国家之间均存在利益冲突，容易为追求自身利益最大化而陷入“囚徒困境”，从而导致合作最终分崩离析，当然也制约了中国在区域合作中角色的提升。
3.灾害治理合作缺乏评估反馈及修正机制
一是对合作成果的落实关注度不够，务实性相对欠缺。合作往往侧重在战略层面的规划设计，忽视具体项目的执行落地和后期评估反馈。二是防灾减灾项目注重应激性的“首次”“首轮”，却忽视了长期可持续性问题。譬如印度尼西亚海啸后，中国与东盟迅速开展了一系列合作，包括2005年1月在北京举行中国-东盟地震海啸预警研讨会，5月中国为印度洋地震海啸受灾国举办防灾减灾人力资源培训班。但上述研讨会、培训班之间缺乏互补性与连贯性，内容相对零散，与实现构建机制化、可持续化的交流合作品牌目标仍有差距。
（二）政治意愿和能力建设不足
一般而言，一项成功的区域合作离不开良好的政治意愿、持续的资金保证、合理的法律基础和高效的机构安排。但现实情况是，东盟十国内部情况复杂。首先，核心问题是“信任赤字”。东盟成员国对华态度不一，尤其是东盟个别国家与中国在南海存在最为敏感的领土主权和海洋权益争端，这就决定了制造和培育“中国威胁论”的土壤仍然存在，海上合作项目常因政治考量而搁浅，阻碍了互信机制的建立及合作领域的拓宽和深化。其次，灾害治理认知和应对能力参差不齐。东盟国家容易发生的灾害类型不同，应对灾害风险的能力不同，对国际援助的认知不尽相同，与国际社会的关系和对国际社会的信任程度不同，特别是东南亚还是一个有着浓厚的传统安全思维的地区，而防灾减灾国际合作又具有特殊性，在特定情况下可能需要军事能力和资产作为重要手段进行救援。
（三）海上合作氛围不佳
当前，美国国内政治斗争加剧，菲律宾国内局势变化，在多因素交织的情况下，不排除美国在南海再生事端，南海局势将迎来新的动荡期。美国等域外大国(集团)的不断介入和干扰在一定程度上也增加了南海局势的复杂性，迫使东盟成员国在地区事务上“选边站”，影响相关国家推进海上合作的意愿。与此同时，一些南海周边国家以岛礁建设、资源开发等巩固既得利益为导向的单边行动有恃无恐，持续增多，也导致海上务实合作氛围不佳。
（四）域外势力以救灾之名掺和传统安全事务
东南亚地区是一个大国利益齐聚、各类海洋挑战凸显、域内国家矛盾重重的区域。以美国为首的西方国家和利益集团，纷纷假借打击海盗、联合搜救、救灾行动等之名介入南海地区安全事务。譬如，在印度洋海啸后，由英国、澳大利亚、新西兰、马来西亚、新加坡五国组成的五国联防组织(FPDA)也开始转向人道主义救援和救灾合作。在南海和平稳定的局面下，五国联防组织作为冷战时期的产物，无疑是想以防灾救灾的名义继续维持其在亚太地区的军事存在，尤其是英国想为其介入南海的安全问题寻找借口。
二、南海地区防灾减灾合作的路径
当前，南海海上安全形势日趋复杂严峻，但总体上仍是稳定可控的。中国与东盟部分国家在战略互信不足的情况下依然可以推进非传统安全合作，发挥联动示范效应，促进政治层面的国家间信任机制的建立以及危机预防管控机制的良性运作，这在《南海各方宣言》到“南海行为准则”磋商过程中均得到了体现。海洋灾害治理是全球性的热点问题之一，中国与东盟国家开展合作仍有巨大的需求和空间。特别是在南海传统安全问题和非传统安全问题交替上升、交织出现的背景下，海洋防灾减灾合作的重要性和特殊性愈发凸显。非传统安全问题属于低敏感度领域，一般而言合作的空间弹性大，可操作性强。中国作为南海重要的沿岸国和使用国，在应对海上非传统安全挑战上理应扮演起更为重要的角色。
1.加强和落实全球范围内多边框架下的国际合作
2025年7月1日，中国国家主席习近平主持召开中央财经委员会第六次会议时指出，深度参与全球海洋治理，加强全球海洋科研调查、防灾减灾、蓝色经济合作[28]。中国应积极参与联合国框架下的海洋灾害治理合作，与联合国(开发计划署、国际减灾战略、亚太经社理事会)、世界气象组织、政府间气候变化专门委员会和台风委员会等机构开展国际合作，落实联合国2030年可持续发展议程和《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》，及时总结和推广《中国-岛屿国家海洋防灾减灾合作计划(2025—2030)》应对气候变化和自然灾害挑战的典型案例。
2.借鉴日本在防灾减灾领域的国际合作经验
日本作为一个自然灾害频发的国家，高度重视推进防灾减灾领域的国际合作，并借此提升其在海洋治理中的影响力，塑造良好的国际形象。目前仅有的三届世界减灾大会均在日本召开，这与日本在国际防灾减灾上有所建树不无关系。一是日本开展防灾减灾国际合作介入早、基础好，在长期广泛的合作实践中不断积累灾害治理经验。2009年日本推动与中国、韩国建立了三国灾害管理部门部长级会议机制，通过三国共享信息和科学技术以及建立灾害管理定期会晤机制，制定全面灾害管理框架，增强防灾减灾能力，最大限度地减少灾害损失。二是重视开展与国际组织的合作。日本积极参与联合国国际减灾战略和联合国下属不同机构框架下的防灾减灾国际合作。1998年日本推动在兵库县设立了亚洲减灾中心(ADRC)，分享防灾减灾经验，奠定了其在亚洲地区防灾减灾治理中的重要地位。日本防灾减灾国际合作经验可谓他山之石，值得学习和借鉴。
3.坚定支持东盟在区域合作的中心地位，共同加强灾害治理能力建设
中国作为联合国安理会常任理事国和负责任的大国，有责任、有能力将防灾减灾合作安排在中国与东盟区域合作的优先领域。中国坚定支持东盟在地区架构中的中心地位，以“和合”为前提，在中国总体国家安全观之合作安全理念下最大限度地整合各方资源，有效调动各行为体共同参与海洋灾害治理;支持南海海啸预警中心业务化运行，为周边国家提供海啸预警服务;发挥好技术、资金、智库等要素的支撑作用;充分利用“中国-东盟思想库网络”“东亚思想库网络”作为地区合作的智库重要支撑作用，为中国-东盟防灾减灾合作作出智库贡献;进一步通过“请进来”和“走出去”的方式，与地区国家分享海洋防灾减灾技术和管理经验;开展小而美、惠民生项目，共同研发海洋灾害预警报产品，为海上运输、海上护航、灾害防御等提供服务。
4.发挥好地方政府在海洋防灾减灾中的优势和积极性
面向未来，中国在南海地区开展海洋公共产品的供给与合作也应向更大范围、更深程度迈进，公共产品也应愈发丰富。建议最大程度发挥和利用中国沿海地区在防灾减灾领域的积极性及优势。例如，广西作为中国唯一与东盟陆海相连的省区，在中国-东盟博览会框架下，依托中国-东盟应急管理合作基地平台，推进区域应急管理合作。广西还推动中国和东盟相关友好城市签署应急管理合作交流框架协议，与越南等东盟国家举办系列培训和合作交流活动，共同探讨中国-东盟友好城市灾害管理的理念和方法，建立防灾减灾和应急救援合作机制。海南可以海南自由贸易港建设为契机，借助地理区位优势和政策优势，利用好南海区域海啸预警中心海南分中心，与东盟国家在防灾减灾领域开展国际合作，积极探索南海海上灾害救援新模式。
文章来源：节选自《南海地区防灾减灾合作：动因、基础与前景》，原刊于《南海学刊》2025年第5期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：罗亮，中国南海研究院副研究员