2016年6月30日，杜特尔特就任菲律宾总统，改变了其前任阿基诺三世对中国的敌视态度，认为临时仲裁庭有关南海问题的裁决没有强制执行力，为了缓解中菲之间的矛盾有必要进行双边接触。于是，杜特尔特在10月18—21日对华进行国事访问。访问期间，杜特尔特在北京会见了中国国家主席习近平以及其他多位高级别官员，受到高度的重视。双方签署了《2016年中菲联合声明》及13项合作协议。此行杜特尔特总统收获甚丰，据悉菲方共获得约135亿美元的协议与投资。在南海问题上，双方重申争议问题不是中菲双边关系的全部，不诉诸武力或以武力相威胁，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决领土和管辖权争议。中方且“基于中菲友好情谊作出妥善安排”，允许菲律宾渔民前往引起双方主权争议的黄岩岛附近海域捕鱼。以此，中菲两国因南海问题而紧张的关系得到了改善。
中菲关系改善后，有关南海油气资源“共同开发”的问题再次被提出来。2017年1月2日，菲律宾候任驻华大使罗马纳（Sta. Romana）率先透露，菲律宾政府正在“认真研究”与中国在南海进行联合勘探油气资源的可能性。根据GMA新闻台引述罗马纳的话报道，菲律宾能源部和外交部已经被责成研究与中国在这片有争议海域进行联合勘探的前景。2017年5月17日，杜特尔特总统首席法律顾问班尼洛(Samaudou Bannino) 律师进一步表示，菲律宾政府应探讨同中国在有争议海域进行联合勘探的一切可能性。他告诉总统府的记者，如果需要，菲律宾可在那些有争议的海域让出主权，视情况而定。他说道：“如果我们需要，因为我们的政策是，它是否有利于这个国家的利益？签署任何协议是否对另一国家也有利？全视情况而定。换言之，我们得探讨一切可能以帮助两国解决分歧。”他指出，宪法允许总统缔订国际合同，但是，是同外国公司。“根据宪法第12条第2款，有一段说，总统可以就勘探利用矿产资源，按照法律规定同外国公司缔订国际协议。”
菲律宾之所以重提“共同开发”问题，可能与其急需解决国内油气资源短缺有着密切的关系。菲律宾早在1896年就开始钻探石油，但至今其石油产量仍然不高。其海上石油产量多数来自于西北巴拉望海域、礼乐滩和南苏禄海，且逐年深入到南沙海域，主要包括位于礼乐滩和西北巴拉望盆地。据2009年的数据显示，在菲律宾能源结构中，石油和天然气所占的比重较大，分别为32%和8%，其能源自给率为58.89%，因此石油和天然气对菲律宾而言极其重要。另据《马尼拉时报》2015年8月报道，菲律宾一名熟悉天然气产业的众议员阿内尔·泰（Arnel Ty）声称，菲律宾目前主要的天然气来源于巴拉望省外海的马南巴耶（Malampaya）天然气田，通过海底管道把天然气输送到吕宋岛的3座发电厂，发电量共达2700百万瓦。马南巴耶天然气田的蕴藏量约906亿立方米，2002年已投入运作，估计于2024年至2030年间耗尽。
鉴于上述原因，菲律宾政府为了改变几乎完全依赖石油进口来维持其正在迅速发展的经济，在杜特尔特总统执政之后，中菲关系逐步改善的情况下，开始恢复在2014年因将南海问题提交临时仲裁庭仲裁而禁止的礼乐滩石油钻探。据菲能源部资源发展局主任奥布甘告诉路透社，能源部预计于2017年12月可解除这个禁令。他说，来自外交部的指示，要求能源部恢复南海的石油和天然气钻探，能源部已做好准备。2017年7月24日，杜特尔特总统发表其第二篇国情咨文后，在记者招待会上说：菲律宾与中国双方已为在有争议的海域的共同开发进行了讨论。王毅外长访菲期间，也对共同开发的建议表示支持，他形容这是“充满政治智慧”的建议。他说，共同开发并不会影响两国的“独立法律系统”，这是双方经过协商，为了共同的目标而达成的共同开发协议。
2017年8月17日，菲律宾主流英文报纸《马尼拉公报》引述菲外交部长加悦丹诺（Allan Peter Cayetano）报道，总统杜特尔特已批准中菲共同开发南海。他强调，共同开发的前提是“不损及菲律宾的领土与主权。”他表示已就此与能源部及法律专家咨询，以拟出共同开发南海的可行法律架构。菲总统府发言人亚未惹(Emesto Abella) 亦证实，菲律宾愿意在有争议的西菲律宾海联合开发，不只同中国，而且同其他国家。他发表声明称：杜特尔特总统对与外国合作在西菲律宾海勘探及开采油气资源持开放态度，原则是这些合资企业必须符合本国宪法和法律，并且有利于菲律宾人民。
为了使中菲在南海争议海域重提“共同开发”的可行性得到落实，2017年9月20日中国外交部长王毅在纽约出席联合国大会期间，会见了菲律宾外长加悦丹诺。王毅表示，中方愿与菲方一道，继续积极探讨海上共同开发的有效方式。加悦丹诺亦表示，菲方愿与中方一道深化在各领域合作，探索推进海上共同开发，对外发出中菲关系改善和南海局势趋稳的积极信号。一个星期之后，据《菲律宾星报》报道，菲能源部长阿方索·库什（Alfonso Cusi）表示，菲中在巴拉望西北海岸共同勘探石油与天然气的计划，现在正在等待杜特尔特总统的签署。巴拉望西北海岸卡拉棉（Calamian）服务合同（SC57）是菲律宾国营PNOC勘探公司（PNOC-EC）、米特拉能源有限公司（MEL）、玉石（Jadestone）能源公司和中国海洋石油总公司（CNOOC）的一个合资开发项目。9月27日，在第35次东盟能源部长会议开幕式后，库什表示，能源部已建议把SC57呈交杜特尔特总统签署，开始着手勘探这个地区的油气资源。据透露，在该工程的联合勘探方案中，中海油将持有51%的大股东地位。这个合同是否合法？是否与菲律宾宪法相违背？有关方面就这些问题咨询了菲律宾著名的海事法律专家、菲律宾大学海洋事务与海洋法研究所所长巴通巴卡（Jay Batangbacal）。他说道，57号合同的区域是在中国声索的9段线之外，不是争议区，是菲律宾的专属经济区；在合同中，中海油占51%股份，在当前法律下是许可的。尽管最高法院法官加彪认为在200海里专属经济区内是宪法禁止的，但这必须区别对待。菲律宾为保留海洋资源给后代，在1987年的宪法中提及了海域、群岛水域、专属经济区，但没有提及大陆架，而石油是在大陆架发现的，这就让外国公司可以参与勘探开发这些大陆架的资源。
上述情况说明，随着中菲关系的改善，中菲双方在南海争议海域“共同开发”的可行性也在增大。菲律宾菲莱克斯石油公司能源主席邦义礼南就对恢复其公司与中海油在礼乐滩的联合勘探持乐观态度，2017年11月14日，在东盟商业和投资峰会上，当他被邀请对南海议题的最新进展发表评论时说道：“看到这届政府以较为友善的态度向中国示好，有望达成一些实际的效果，所以，我对南海局势保持乐观。”他回顾2013年弗勒姆能源与中海油在礼乐滩共同勘探未能达成协议的情景时说，菲莱克斯能源看到了南海问题的解决有了一系列最新的进展，这些进展使菲莱克斯看到有希望恢复被停止的勘探作业，因此，公司会等待东盟与中国的联合声明出台。11日21日晚，杜特尔特总统出席地方活动时接受媒体采访也谈到，菲律宾考虑与其他国家共同勘探、开采有价值矿物，但他只会在对菲律宾最有利的时机解除南海声索区的勘探禁令。
除此之外，中国政府也一再承诺在杜特尔特总统任内与菲律宾之间保持健康友好的双边关系。2017年11日2日，中国外交部发言人华春莹在北京举行的例行记者会上说：“为了中菲两国之间的全面合作和中菲关系的健康发展，我们坚持与在杜特尔特总统领导下的菲律宾政府保持紧密联系。”菲外交部发言人亦说道：“双方在处理海洋事务方面的争议和多个领域方面的合作议题上已经取得重要共识。”更重要的是，中菲已就南海争议问题建立了双边磋商机制。2016年5月，第一轮双边磋商机制会议已在中国贵阳成功举行会谈；第二轮会议于2018年2月13日在马尼拉举行。据菲外交部长加悦丹诺在2018年2月16日表示，尽管菲中两国在南海存在领土争端，但双方正在积极讨论进行联合勘探。他告诉记者：“我们正在积极推进这一计划，因为我们需要对那里进行勘探。”他认为，菲中双方会各自成立一个工作组，寻找出进行共同勘探的可行性方案和合作模式。“然后，我们会基于我国宪法设计一个操作框架，在这个框架下执行联合勘探，才能使得这一做法具有合宪性。”
至于菲律宾宪法规定，菲国天然气资源只能由菲律宾人独享问题，菲律宾总统府于2018年3月1日表示，与中国联合勘探西菲律宾海的资源是合法的。总统发言人罗计（Harry Roque）不同意最高法院法官加彪所说的在马尼拉的专属经济区内与另一个国家共同进行资源开发是违宪的观点，他说道，高院本身于2004年裁决菲律宾采矿法律，即共和国第7942号是合宪的。“现有的法律是容许的，只要遵守宪法规定由总统签署一份书面协议提交给国会，我们可以与外国联合勘探及联合开发。”此外，罗计于3月3日又再次重申，菲中双方在南海的共同勘探是受1987年宪法所允许的。他援引最高法院的判决，其中写道允许与外国实体展开共同勘探，只要他们遵守宪法规定，并遵循一份由总统签署的书面协议，同时这份协议将递交国会。
从前面提到的中菲两次不成功的“共同开发”的主要症结，除了刚刚谈到的所谓“不符合菲律宾宪法”外，仍然是加彪提出的“中国必须先承认菲律宾在南海某些海域的主权权利，然后再进行联合勘探”。加彪提到的明显是指位于礼乐滩附近的72号合同区问题，菲律宾总统府2018年3月6日就表示，菲律宾和中国最好搁置双方的海上领土争端，为联合勘探资源丰富的南海让路。罗计在新闻发布会上表示：“我认为中国不需要承认菲律宾在72号合同区的主权，因为联合勘探是通过一种妥协方式进行，我们先不要争论主权的问题，我们要先获得利益。”由此可见，阻碍中菲实行“共同开发”的所谓“违反菲律宾宪法”和“承认菲律宾对礼乐滩的主权”问题，已得到菲律宾总统府的公开否定。因此，在中菲关系改善的有利条件下，恢复两国在南海油气资源“共同开发”的可行性显然是增大了，但要落实到执行仍需要有一个过程，让我们拭目以待吧。
文章来源：文章刊载于《太平洋学报》2018年第5期
作者简介：李金明，男，福建泉州人，厦门大学南海研究院教授、博士生导师，南京大学中国南海研究协同创新中心兼职教授，历史学博士，主要研究方向：中外关系史、中国南海疆域、南海争端与国际海洋法。
原文阅读：李金明：中菲南海油气资源“共同开发”的可行性研究.pdf
