摘 要：中国—东盟合作伙伴关系不断加强、双向贸易与投资持续发展、合作形式与机制不断创新，但也存在贸易结构不合理、领土争端频发、文化差异及大国博弈和逆全球化思潮等方面问题与挑战。建议通过扩大融合、深化政策沟通与战略对接、加强双边谈判与协商、推进次区域合作等策略措施，不断完善合作形式、创新合作机制，成为新时期不同国家（或地区）合作共赢的典范，促进“一带一路”和全球治理体系建设。
关键词：中国—东盟 合作 一带一路
近年来国际局势风云变幻，部分国家（或地区）甚至出现反全球化活动、贸易保护主义抬头，但全球化仍然是大势所趋。作为经济全球化及贸易自由化的坚定支持者，中国继20世纪实施“改革开放”策略之后，2013年下半年更提出了旨在进一步扩大对外开放的“一带一路”倡议。尤其是“21世纪海上丝绸之路”，是在中国与东盟建立战略伙伴关系第10年的重要时间节点上提出的中国方案。其目的是进一步深化双边合作、建立更加紧密的命运共同体，为双方乃至整个地区和全球经济合作发展做出贡献。另一方面，尽管近年来中国与东盟之间的合作取得了突飞猛进的发展，但仍存在一些不可避免的问题与挑战。因此，本文将着重就“一带一路”背景下如何加强和改进中国与东盟合作面临的问题及应对策略等，进行初步探讨与研究设计，起抛砖引玉作用。
一、中国—东盟合作主要进展与趋势分析
由于东盟各国大都与中国接壤，双方的经济、文化交往素来紧密。又由于中国和东盟国家具有各自比较优势，这种在自然资源、生产能力和产业结构上的差异，使其不但具有产业间的互补性，而且具有产业内的互补性，这就扩大了彼此的合作范围与潜力。在中国和东盟国家的不断努力之下，近年来双边合作取得了较大的进展。
（一）伙伴关系不断加强与巩固
改革开放以来，中国—东盟双边关系发展迅速，取得了重大进展。1991年，中国与东盟创立了领导人对话合作机制，揭开了合作的序幕。进入21世纪，双边关系取得更大进展。特别是2003年确立战略伙伴关系——中国和东盟间一种面向和平与繁荣的新型关系，之后10年被称为“黄金十年”，双方各领域合作进入了高速发展时期，主要标志性成果就是建立了中国—东盟自贸区。该自贸区是全球最大、也是两方各自与其他国家（或地区）建设的首个自贸区。在双边战略伙伴关系建立10年后的2013年，国务院总理李克强提出了“2+7合作框架”，认为中国与东盟应在深化战略互信和聚焦互利共赢的基础上，在金融合作、海上合作、基础设施建设等七个方面推进双边经贸关系。这一合作框架与同时期习近平主席提出的“命运共同体”理念是一脉相传的，是中国与东盟共谋发展的一个新思路，为“黄金十年”之后的“钻石十年”描绘了较为清晰的发展路线图。
（二）双向贸易与投资持续发展
进入21世纪，中国与东盟经济来往逐渐紧密，双边贸易额增长较为显著（图1）。尤其是自2003年中国—东盟自贸区建立以后，双边贸易额便进入了快速增长期。2003年的贸易总额为548亿美元，仅5年时间就增长到了2311亿美元，虽然受美国次贷危机的影响2009年出现了小幅降低，但之后的5年内增长速度得到提升;即使在全球经济增长放缓、产能过剩的2015、2016年，也保持在4500亿美元以上。除了经贸快速发展，双向投资也迅速增长。2017年，中国和东盟之间的双向贸易总额已高达5148亿美元，其中中方在东盟仅并购投资就达到了341亿美元，同比增长高达268%。中国已成为东盟国家的主要外资来源地，东盟也成为中国对外直接投资的第四大目的地和第二大来源地。
（三）合作形式与机制不断创新
中国—东盟深化务实合作，不但展现为不断发展的伙伴关系、不断增加的双边贸易额，还体现在不断创新的合作机制。2012年，东盟牵头、中国加入的区域全面经济伙伴关系（RCEP）正式建立;2016年，中国推出的“澜湄合作”机制开始启动。RCEP和“澜湄合作”的推出，为加强双边关系、维护地区和平与发展提供了新的思路与载体。
二、中国—东盟合作中面临的问题与挑战
（一）东盟内部结构不严，决策与约束能力受限
作为一个集合了东南亚地区各国的政府性国际机构，建立于20世纪70年代的东南亚国家联盟，为该地区各国发展繁荣和区域一体化的推进做出了卓越贡献。东盟模式是东盟最突出的特点，表现为不干涉各个成员国的主权、内政和领土;此外，东盟内部实行“全体一致”“会前协商”和“Y－X”的决策原则，这在一定程度上保证了各个成员国的利益，也避免了单个成员国把控东盟发展方向的情况出现。但是，正是由于东盟这种特殊的决策方式，使得东盟始终是一个松散型的国际组织，决策能力受到了极大的限制。在面临某些需要集体决策的国际事务中，各成员国为了维护自身的利益，使得东盟内部很难达成一致的意见。在此情况下，中国若想通过“一带一路”倡议进一步推动与东盟各国间的合作，则必须分别与东盟各个成员国达成一致意见，并建立更稳固的双边互信，这就增加了谈判成本，也放慢了谈判进度。
（二）区域领土争端频发，相关行为准则待实行
有史以来，南海就是中国不得分割的国土，中国政府维护主权与领土完整的决心毋庸置疑，但是近年来，在某些西方国家的支持下，一些东盟国家企图通过非法侵占岛屿的方式，抢夺我国对该地区的合法权和资源的开发利用权，使得南海争端日益突出，严重影响了东亚地区的和平与稳定，也阻碍着中国与东盟在“一带一路”倡议下的交流与合作。对于与东盟部分国家在领土主权、海洋权利方面存留的争论，中方的一贯观点是搁置争议、共同开发。在中国政府的积极推动下，南海问题相继取得了一些进展，2002年共同达成了《南海各方行为宣言》，2017年5月“南海行为准则”框架被审议通过。然而，“准则”的案文磋商还需要相当长的时间，加之美国、日本和澳大利亚等国对南海问题的煽风点火，使得“准则”的确立充满了不确定性。
（三）对外贸易结构不合理，贸易逆差长期存在
由于中国与东盟有着类似的生产要素优势和产业发展结构，由此造成贸易结构趋向一致。矿产品、机电类和化工类产品成为了中国和东盟共同的主要输出领域，双方在国际市场上的竞争较为激烈。从贸易结构上看，尽管中国是东盟的最大贸易伙伴，但是中国输出的主要是工业制成品，进口的则主要是原材料和零部件半成品。中国与东盟的一些欠发达的国家长期内存在贸易顺差，而且与东盟整体之间的这种逆差大约占双边贸易额的15%上下;在个别的年份，甚至超过了20%。这主要是由于东盟与多国建立自由贸易区而引发的贸易转移现象。而且这种贸易逆差的出现，表明中国需要东盟地区的产品，选择与中国深化合作会使东盟国家从中获益;同时，适当的贸易逆差有利于刺激本国经济的转型升级，但贸易逆差居高不下也会导致国内资源外流加剧，使得本国商品很难与其他国家商品进行自由竞争。
（四）双边文化差异及意识形态冲突带来的阻碍
中国与东盟各国意识形态的差异较大。虽然历史上越南和中国双方在文化传统和经济发展方面相似度较大，但是近现代以来，两国都是独立发展的。而意识形态不同的国家在维护本国利益、谋求本国发展时会选择不同道路，这就不可避免地造成双方的矛盾与摩擦。这也是西方国家常常拿中国与东盟在意识形态方面的差异做文章，鼓吹所谓的“中国威胁论”，企图分裂中国与东盟之间的合作关系。除意识形态外，中国与东盟在宗教信仰方面也存在着巨大差异，佛教、基督教、伊斯兰教和儒家文化在东盟地区同时存在着，儒家文化和佛教对中国的影响较大;不同宗教信仰使各国对区域经济合作有着不同的追求，如何在合作中满足差异化的需求，成为加强中国—东盟合作必须解决的重大课题。
（五）主要大国博弈和逆全球化思潮带来的挑战
良好的国际关系对于中国与东盟的合作具有非比寻常的意义，而大国间为了实现自身经济发展、减少金融危机的影响而采取的博弈，往往有形或无形地影响着两方的合作。如：特朗普总统上台以后，为了其所谓“美国优先”的发展原则，美国退出了TPP并终止了上届政府主张的“亚太再平衡”战略，但同时又在酝酿着专注于提升军事力量的“亚太稳定计划”，该计划将为美国巩固在亚太地区的军事力量和影响力而服务。“一带一路”倡议涉及亚洲和欧洲两大经济圈，尤其是中国主张与周边国家加强经济合作，这势必会给横跨亚欧大陆的俄罗斯造成压迫感，使其担忧自身主导的欧亚一体化进程能否按照其预想的那样发展。如：俄罗斯提出了在其主导的欧亚经济联盟框架下进行中俄合作的主张，其专家学者也对中国方案持猜疑立场，甚至认为丝绸之路倡议可能会遏制俄罗斯在亚洲地区的发展。因此，如何在美俄等大国的博弈下加强中国—东盟合作成为两方必须解决的重大课题。此外，美国退出TPP、英国脱欧、德国反对TTIP等，都表明当前“反全球化”的力量也在不断上升，这将在一定程度上延缓世界经济的复苏进程，也为新形势下中国—东盟合作增添了新的阻力。
三、加强中国—东盟合作的策略选择
当今社会政治经济形势风云变幻、合作与竞争共存，但合作仍是世界经济发展主旋律。若想更好推动“一带一路”倡议顺利落实，进一步加强和改进与东盟国家间的合作成为必然选择。从当前实际出发，建议新形势下重点做好以下工作。
（一）进一步加强次区域合作，增强国际竞争力
总体而言，东南亚国家联盟内部结构的松散性使得中国与东盟的共同发展之路充满了不确定性，双方较难就同一问题达成一致意见，因此，加强次区域合作就显得尤为重要。以大湄公河次区域为例，澜湄地区是“一带”和“一路”的交汇点，因而“澜湄合作”和“一带一路”倡议是高度契合的。为此，中国应借“澜湄合作”之势，不断加强与柬、老、缅、泰、越五国之间的产能合作，争取早日实现互联互通，使其成为次区域合作的典范之一，在促进大湄公河地区共同繁荣的同时，提高中国在该地区的影响力。同时通过自贸区“升级版”谈判，逐步减少贸易壁垒，为中国企业在东盟国家的经济活动争取较为公平的待遇，降低其投资风险，为其更好地参与国际市场竞争铺路。另一方面，除贸易转移外，部分产品的竞争力低于东盟国家，也是中国对东盟贸易逆差长期存在的重要因素。必须深入实施创新驱动战略，积极推进《中国制造2025》进程，激发企业创新潜能，培育独特的竞争优势。通过一批有竞争力的企业在东盟诸国进行投资活动，提升中国品牌在当地的知名度和影响力。同时助推产业结构升级，提升高科技产业和服务业的发展档次，扩大中国对东盟诸国输出产品的范围，减少低层次产品输出。
（二）扩大文化交流与社会融合，增强政治互信
虽然中国与东盟国家在意识形态方面存在差异，但谋求共同发展的追求是相通的，必须努力提升彼此间的战略互信水平，为当下双边争端的解决提供契机和途径。2018年是中国—东盟之间战略伙伴关系确立的第15个年头，以此为契机，我国应立足当前、着眼长远，推动建设更为紧密的中国—东盟命运共同体，提升双方之间的互信水平。由于政治、经济和文化是相互融合、相互影响的三个方面，为更好加强中国—东盟的合作，建议通过扩大民间或政府间的文化交往，提高双方对对方文明的理解度和认可度。事实上，近年来文化交流已成为了中国—东盟双边合作的基石，双方合力打造了一批文化经贸交流平台。如2004年以来举行了13届的中国—东盟博览会、举办了11届的中国—东盟文化论坛以及贯穿2014年全年的中国—东盟文化交流年活动。这些平台为增强东盟国家人民对中国文化的了解做出了突出贡献，以缅甸为例，除当地电视中常见的中央电视台频道，被当地商人推崇的“中国式的”做生意方式外，在缅甸人民的日常谈话中还会听到中国的古诗词。这种通过文化传播使其认识到中国愿与“一带一路”沿线国家共商、共建、共享发展成果的诚意，将为21世纪海上丝绸之路的推进扫除障碍。
（三）深化政策沟通与战略对接，谋求和平发展
改革开放以来，中国进入了快速发展阶段，经济实力和国防实力很快得以提高，引发了包括东盟国家在内的一些国家的忧虑与质疑，美、俄和日本等国甚至把中国作为假想敌，认为中国的“一带一路”倡议是对其国际地位和影响力的重大挑战。然而，“一带一路”倡议坚守的是“共商、共享、共建”原则，在此过程中严格遵守“和平共处五项原则”，因而中国是欢迎美、俄等国加入和参与的。对于相关国家的质疑，中国政府应不断加强政府间的政策沟通，努力增进理解、消除误解，为加强中国—东盟合作谋求和平、稳定的外部环境。如，中俄两国应认识到，“一带一路”倡议与欧亚一体化进程并非相互排斥，而是相互促进、相互强化关系，双方应共同推动“一带一路”建设与欧亚经济联盟建设的工作对接，在促进两国共同向前发展的同时，也为亚洲的稳定繁荣提供机遇。中国应让各国认识到，我国维护现存的国际秩序，并且也从中受益。在加强政策沟通与战略对接的同时，中国还应增强自身实力，以求和平地参与国际间的竞争。
（四）加强双边谈判与协商，和平解决领土争端
作为一个主权独立的国家，在解决领土争端方面，中国始终坚持回归自我主导和传统谈判原则，积极与各成员国进行双边谈判，在维护领土主权前提下谋求最大程度的互利共赢。尤其是美国特朗普总统和菲律宾杜特尔特总统上台后，两国的南海政策发生变化，紧张局势得到缓解，也为中国—东盟加强合作提供了契机。随着我国深入推进“一带一路”倡议，面临着经济复苏和加快发展严峻局势的东盟各国，都不愿意因南海问题而错过中国这班快车。2017年8月，东盟国家外长会议准许了中国—东盟“南海行为准则框架协议（COC框架）”，框架的达成使得南海问题重新回到了管控的轨道，表明中国与东盟双方共同努力加强多边合作的意向，为双方关系发展注入了活力。然而，框架协议达成将近一年来，双方在此基础上如何形成具备执行力和约束力的国际法规还没有取得明显进展，未来双方需要将这份框架文件具体化、规范化和规则化，为和平地解决彼此间的领土争端扫除障碍，也为“一带一路”倡议提供一个稳定的外部环境。
（五）推动人民币国际化，增进区域经济一体化
区域经济一体化实质是地区体系和秩序的建构过程，可以在一定程度上弥补国际秩序的不足，更有效应对金融危机。亚洲金融危机爆发后，中国坚持人民币对美元汇率坚挺，阻止了金融市场的动荡，从而避免了亚洲出现新一轮的汇率调整。虽然中国对东亚地区的稳定做出了重大贡献，却没能改变东盟市场汇率风险较大的状况，但当前人民币国际化战略则为中国与东盟国家地区性金融机制建设提供了一个机遇。通过在东盟地区开展跨境人民币结算及中国—东盟货币互换合作，可以摆脱美元陷阱，密切中国—东盟双边经贸来往、降低汇率风险以及改善贸易环境，促进更多中国企业有信心融入国际市场。建议全力建设中国—东盟自贸区“升级版”，积极推动区域经济一体化和贸易自由化进程。特别是要加快推进RCEP协定谈判和“澜湄合作”落地生根，助力中国—东盟区域经济一体化。
综上，在中国与东盟各方共同努力下，10余年来中国—东盟双边（或多边）合作取得了较大进展，种种摩擦被逐步消除，尤其是“一带一路”倡议的提出为深化互利合作创造了难得的契机。尽管在双方内部和国际社会上还存在着一些障碍与挑战，但是合作共赢、共同发展仍旧是大势所趋。未来，只要中国与东盟各国继续同心协力，在“一带一路”倡议的指引下将会描绘出亚洲区域经济合作的新图景，为全球经济的升级做出更大贡献。
文章来源：福建论坛
作者：邓启明，宁波大学浙江台湾研究院（宁波市海峡两岸融合发展研究院）副院长，商学院教授、硕士生导师，研究方向为“一带一路”与对外开放、海洋生态经济发展与国际合作、海峡两岸经济社会融合。；刘亚楠，宁波大学商学院国际商务专业硕士研究生；伍湘陵，博士，宁波大学商学院国际经济与贸易系讲师
