海岸带是陆海相互作用的交错地带。我国海岸带北起辽宁省鸭绿江口，南至广西壮族自治区北仑河口，大陆海岸线长达1.8万公里。在我国，海岸带是经济密度最高、综合实力最强、战略支撑作用最大的地区。2017年，海岸带地区11省以约占陆地13.5%的国土面积，承载了全国43%的人口和57%的国内生产总值。然而，近来年，海岸带地区自然资源衰竭和生态环境恶化等现象呈愈演愈烈之势，严重制约了其在国民经济中所应发挥的作用。为此，2018年11月18日发布的《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确提出“编制实施海岸带保护与利用综合规划，严格围填海管控，促进海岸带地区陆海一体化生态保护和整治修复”。要完成这一艰巨的任务，研究和借鉴相关域外经验是一条重要途径。
与我国一样，美国也是陆地面积和海洋面积都十分辽阔、海岸线漫长和沿海行政辖区众多的国家，也是沿海地区经济发达并占据国民经济主要部分的国家。以1972年《海岸带管理法》（Coastal Zone Management Act）为基础的美国海岸带管理制度，四十余年来运行效果良好，尤其是在海岸带环境与资源保护方面取得了较为理想的效果，可为促进我国海岸带地区陆海一体化生态保护和整治修复工作提供有益借鉴。美国海岸带管理制度是通过各类项目的制定与实施得以开展和落实的，是一种项目制管理模式。美国海岸带管理项目主要由国家海岸带管理项目（The National Coastal Zone Management Program）和州海岸带管理项目（The State Coastal Zone Management Program）两个层级组成，均以有效应对包括海岸发展、水质、公众参与、生境保护、能源设施选址、海洋治理和规划、海岸灾难和气候变化在内的广泛议题为目标。
一、美国国家海岸带管理项目
海岸带改善项目是依据《海岸带管理法》Section 309，于1990年设立的。该条款规定了9个“海岸带改善目标”（coastal zone enhancement objective）及相应的改善领域，海岸带改善项目通过对这9个领域的关注，来提升沿岸州海岸带管理项目的实施效果。沿岸州从这9个领域和相应的目标中选择一个或多个作为本州海岸带改善项目的适用领域，并制定本州的海岸带改善项目，并提交美国商务部审核，经批准后便可获得联邦的资金支持来实施该项目。
资料来源：Coastal Zone Management Act Section 309 Program Guidance: 2016 To 2020 Enhancement Cycle
海岸与河口土地保护项目向州和地方政府提供资金以购买受威胁的河口土地或者取得其保护地役权（conservation easement），从而对具有生态重要性或者其它海岸保护价值的土地进行特殊保护。自2002年以来，海岸与河口土地保护项目已经保护了超过10万英亩的土地。
海岸与河口土地保护项目的目标是：
保护沿岸生态系统、湿地、珊瑚礁和自然岸线；维护能够抵御风暴的自然地物，如沙丘和障壁岛；使开发活动避开高危区域，尽可能减少生命和财产损失；维护历史、文化和考古地物；保护美观的沿岸地物与景观；为公众进入海岸提供机会。
二、美国州海岸带管理项目
在美国全部35个沿岸州、五大湖州和其他领地中，除阿拉斯加州（Alaska）以外，其余34州均加入了国家海岸带管理项目。这34个州均根据美国《海岸带管理法》和国家海岸带管理项目的要求编制了本州的海岸带管理项目，并获得了国家海洋和大气管理局的批准。州海岸带管理项目的内容十分丰富，且由于州在海岸带管理中拥有较大自主权，可以根据自身情况，针对海岸带管理中的诸多事项为自己“量体裁衣”，所以各州的海岸带管理项目内容差异较大。
以海岸带向陆域面的宽度为例。无论是美国《海岸带管理法》，还是美国国家海岸带管理项目，都没有规定统一的海岸带范围，也没有规定统一的划定海岸带范围的方法和标准。因此，各州的海岸带范围差异较大，适用的划定海岸带范围的方法和标准也“五花八门”。
有的州直接将所有沿海县划定为海岸带，如缅因州（Maine）、密西西比州（Mississippi）、新罕布什尔州（New Hampshire）和华盛顿州（Washington）。有8个州甚至直接将全部辖地视为海岸带，它们是美属萨摩亚（American Samoa）、特拉华州（Delaware）、佛罗里达州（Florida）、关岛（Guam）、夏威夷（Hawaii）、北马里亚纳群岛（Northern Mariana Islands）、罗德岛州（Rhode Island）和维尔京群岛（Virgin Islands）。
各州所使用的划定海岸带向陆边界的方法与标准也不尽相同。有的州以自高潮线或平均高水位线向陆地延伸1000码为海岸带陆域边界，如加利福尼亚州（California）和康涅狄格州（Connecticut）；有的州以位于沿岸或盐沼半英里范围内的指定的主要公路向陆100英尺为海岸带陆域边界，如马萨诸塞州（Massachusetts）。此类州大都采用多种方法和标准来确定本州的海岸带陆域范围，也大都会特别说明海岸带包含诸如河口、湿地、潮间带和泛滥平原等具有重要生态和资源价值、需要重点保护的区域。
三、对我国的启示
美国海岸带管理采取的是项目制管理模式，通过国家级和州级海岸带管理项目来具体落实美国《海岸带管理法》、《国家海岸带管理项目战略规划（2018-2023）》（National Coastal Zone Management Program Strategic Plan 2018-2023）、以及联邦相关规章等。通过对美国海岸带管理项目的研究，我们可以得到如下启示：
第一，海岸带管理的主要任务是保护海岸带地区的环境与资源。
美国联邦通过国家海岸带管理项目来引导和鼓励州加强对重要领域的投入和关注，从而确保对这些领域的管理效果。而这些领域主要集中在海岸带环境与资源保护方面，覆盖了海岸带环境与资源保护的绝大部分领域，如保护河口、湿地和水资源，治理海洋垃圾等方面。也就是说，美国海岸带管理以保护海岸带地区的环境与资源为主要任务。这是发达国家的经验，也符合《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》的要求。毕竟“编制实施海岸带保护与利用综合规划”中“保护”位列“利用”之前，编制工作以“保护优先”和“节约优先”为基本原则；“促进海岸带地区陆海一体化生态保护和整治修复”应是未来海岸带管理工作的目标。因此，建议我国海岸带管理工作应以保护海岸带地区的环境与资源为主要任务，从编制海岸带规划，到制定海岸带管理法律，再到构建海岸带管理机制，均应以“保护”为主。
第二，以项目为主导开展海岸带管理工作。
如前文所述，美国海岸带管理采取的是项目制管理模式，管理工作主要围绕编制项目、申请项目、审批项目、实施项目和审查项目展开。
一方面，设计国家级和地方级海岸带管理项目。在国家层面，针对重点领域设计国家海岸带管理项目，分强制性和自愿性两类，供州来申请，获批的州项目可以得到联邦的资金和技术支持，从而引导州对这些国家关注的重点领域加强管理和增加投入。在地方层面，根据法律的规定、联邦的要求和本州的实际情况，沿岸州制定本州的海岸带管理项目，并通过实施这些项目来实现对本州海岸带事务的管理。这种模式既可以实现国家在宏观层面引导和掌控海岸带管理工作，又可以充分发挥地方在海岸带管理工作中的主观能动性，对于沿海行政单元众多的我国具有借鉴意义。
另一方面，设计合作型海岸带管理项目。海岸带管理往往涉及多个行业和部门，例如，保护沿海水资源和防止沿岸陆源污染需要海岸带管理部门与环境保护部门之间的合作，这就需要所涉部门共同编制、审批和管理相关海岸带管理项目，才能达到理想的效果。
第三，合理分配国家与地方的管理职权，赋予地方更大自主权。如前文所述，美国沿岸州在海岸带管理中拥有很大自主权，各州海岸带管理内容也有较大差异。虽然州海岸带管理项目须经联邦部门批准，但无论是美国《海岸带管理法》、《国家海岸带管理项目战略规划（2018-2023）》（National Coastal Zone Management Program Strategic Plan 2018-2023），还是联邦相关规章，都未对具体的管理措施、保护手段、海岸带范围和机构设置等问题给予一刀切式的规定，而是留给州政府根据本州实际情况自行设计和安排。在我国海岸带管理实践中，从法律到国家职能部门，都对各沿海省市的海岸带管理工作进行了较为细致的规定。然而，我国沿海省市众多，各沿海省市从自然禀赋到社会经济发展水平都存在较大差异，国家制定过于详细具体的、统一适用于全国范围的管理制度与措施，在实践中往往很难发挥出预想的效果。因此，建议参考美国的做法，在我国的海岸带管理体系中，将国家层面的管理职权定位为宏观战略规划与项目管理相结合。一方面，国家海岸带管理部门负责编制国家海岸带管理战略规划，为未来五年的海岸带管理工作设立基本原则、核心目标和重点领域；另一方面，国家海岸带管理部门负责设计和管理若干国家海岸带管理项目，以促进地方对海岸带核心领域和重点问题的关注和投入。其余的管理空间留给地方政府及其职能部门，确保地方在制定和实施本地的海岸带管理制度中拥有足够的自主权。
文章来源：《环境保护2019年13期 》
作者：管松；刘大海
