2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是一次事关我国自然保护领域的系统性、整体性、重构性的重大制度性变革。按照“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分类保护、分级管理、分区管控，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，标志着我国各类自然保护地进入了全面深化改革的新阶段，在自然保护地发展史上具有划时代的里程碑意义。
“统一设置”奠定了自然保护地体系的根基
统一设置自然保护地的内涵就是由一个部门、一个机构实现对自然保护地全过程的统一管理。这是自然保护地体制改革的难点所在，也是构建新型自然保护地体系的根基。《指导意见》将自然保护地定义为：各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值，实施长期保护的陆域和海域。自然保护地的功能定位聚焦在5个方面：1.守护自然生态；2.保育自然资源；3.保护生物、地质地貌和景观多样性；4.维持自然生态系统健康稳定；5.提高生态系统服务功能。目前，我国许多保护形式都符合这个基本定位，在《指导意见》中明确了14类，包括自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地。以前由于按资源类型分头设置自然保护地，造成部门割裂、交叉重叠、多头管理、碎片化现象严重，没有形成保护自然的有机整体，与新时代发展要求存在着诸多不适应，因此须先在体制上彻底变革。
2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》提出“改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组”。2017年10月，党的十九大报告提出了“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的明确要求。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确提出，“加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，保障国家生态安全……将国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子”。
至此，按照“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，改革过去以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制，实现了由一个政府部门统一管理全国的自然保护地，彻底解决了长期存在的“九龙治水”、多部门破碎化管理的顽疾，为构建统一、规范、科学、高效的自然保护地管理体制奠定了基础。《指导意见》又进一步明确了主管部门统一管理的职责，第一次实现了对全国自然保护地设立、晋（降）级、调整和退出全过程的统一管理，履行自然保护地体系的调查、监测、规划、评估、考核等所有权管理程序，组织制定自然保护地政策制度、规划方案和标准规范，承担自然保护地体系的生态保护、工程建设、资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理及宣教推介等责任。各地区各部门不得自行设立新的自然保护地类型。对于自然保护地交叉重叠、存在多个保护管理机构的区域，应在空间整合的同时，同步整合保护地的多个管理机构和管理队伍，理顺管理体制，最终实现一个自然保护地一块牌子、一个机构、一支队伍管理。
“分类保护”构筑了自然保护地体系的支柱
《指导意见》按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律构建了国家公园、自然保护区、自然公园三大类组成的新型分类系统。该分类系统借鉴国际经验，基本保持了国际通用的保护地名称，有利于与国际接轨；又结合我国自然保护地实际，基本保持了现有自然保护地的基本骨架，不会对保护地的现有格局造成强烈冲击；同时，三大类的分类系统定位清晰、功能明确、简单明了，极具中国特色，符合中国国情。
国家公园是以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的区域，将成为自然保护地体系的主体。国家公园的主体地位将主要体现在质量和价值上，而不是简单的数量规模上。国家公园的生态价值最高，保护范围更大，生态系统更完整，原真性更强，管理层级最高。要把最应该保护的地方纳入国家公园，由国家直接管理，禁止开发建设，实行最严格的保护措施，成为最重要的自然保护地。
自然保护区是保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域，是自然保护地体系的基础。自然保护区的基础性作用主要体现在两个方面：一是自然保护区建立较早，抢救性地保护了众多具有国家代表性的自然生态系统，许多符合国家公园设立标准的自然保护区都要整合为国家公园；二是在许多需要严格保护又没有条件设立国家公园的地方，将以自然保护区为基础，把交叉、重叠的森林公园、地质公园等其他保护地整合在一起实行严格保护。
自然公园是保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域，在自然保护地体系中起到补充作用。这种补充的作用十分重要，是全方位的，一是保护对象的补充，更多地侧重珍贵自然资源、地质地貌多样性、景观多样性及其承载的观赏、人文风物等；二是保护策略的补充，倡导生态资源保护与自然资源可持续利用并重，倡导自然文化遗产的保护传承和全民共享；三是保护区位的补充，更多地关注城乡人口集聚区、人为活动频繁区域的具有重要生态、观赏、文化和科学价值的自然资源保护。
“分级管理”构筑了自然保护地体系的主线
分级管理的核心就是明确中央和各级政府的事权，层层压实保护责任，调动各级政府、全社会的积极性共抓大保护，这是支撑自然保护地体系建设和发展的主线。《指导意见》明确了构建自然保护地“两级设立、分级管理”体制，这有两个内涵：一是表明设立自然保护地是一种责任，坚持“谁设立、谁负责”的原则，将自然保护地分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3种管理模式，由中央与省级两级政府设立自然保护地，中央直接管理、中央地方共同管理和中央委托地方管理的自然保护地由国家批准设立，地方管理的自然保护地由省级政府批准设立。二是设立权限与管理层级分开，符合国家公园设立标准的区域由国家组织评估后批准设立，由中央政府直接管理、中央与省级政府共同管理或授权省级政府垂直管理。其他自然保护地分为国家级和地方级，国家级自然保护地由国家批准设立，中央政府或省级政府主导管理；地方级自然保护地由省级政府批准设立并确定管理主体，省级以下各级政府将不再批建自然保护地，但可以申请设立自然保护区、自然公园。
“分区管控”健全了自然保护地体系的机制
分区管控的实质是根据各类自然保护地功能定位合理分区，实行差别化管控，这是自然保护地管理机制的重大创新，也是新型自然保护地体系的灵魂所在和活力源泉。《指导意见》明确：国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。结合历史遗留问题处理，分类分区制定管理规范。这是我国自然保护地管理理念首次从功能目标为主线向管控要求为主线的管理转变，是重要自然生态空间用途管制的具体实践。
《指导意见》提出将保存完好的自然生态系统、具有重要保护价值的古生物、地质遗迹以及珍稀濒危野生动植物的集中分布地等区域划为核心保护区，其他区域划为一般控制区，允许在控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，支持和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式。这种“二分法”模式改变了现有自然保护地功能区划多样化的管理机制，将带来几个明显变化：一是使严格而有差别化的管控制度容易落地，可以分类分区制定建设项目和资源利用清单，便于基层操作；二是考虑到我国人多地少的基本国情，管理机制更加灵活，有利于协调自然保护与资源利用的关系；三是给解决历史遗留问题留有余地。我国自然保护地内人为活动多，仅现有自然保护区的核心区和缓冲区内就有100多万人口，历史遗留问题长期困扰着自然保护地管理，这个问题不解决，就无法对自然保护地实行有效管理，直至影响新体系的建立。《指导意见》充分体现了实事求是、尊重历史的思想，明确将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等逐步调整出自然保护地范围；对核心保护区内原住居民应实施有序搬迁；对探矿采矿、水电开发、工业建设等项目进行清理整治，通过分类处置方式有序退出；对自然保护地内的耕地根据需要按规定程序实施退田退养还林还草还湖还湿等生态修复措施。
文章来源：《中国土地》2019年08期
作者：唐小平，国家林业和草原局调查规划设计院，国家林业和草原局国家公园管理办公室
