涉海部门环境保护监督管理职能的调整
2018年,根据《深化党和国家机构改革方案》,原国家海洋局海洋环境保护职能划入生态环境部,海洋资源管理职能划入自然资源部。同年,根据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》,中国海警局转隶中国人民武装警察部队,履行海洋生态环境保护执法任务。地方政府也根据省级机构改革方案作出相应调整。海洋生态环境保护行政管理职能和监督管理格局随之发生重大变化。这一变化有着深刻的历史原因。首先,尽管部分学者指出建立海洋统一行政管理体制的优势,但事实上极少有国家采用一个海洋部门统管所有海洋事务的建制。中国传统的以职能为边界而非地域边界划分进行部门设置,以及海洋流动性强、多用途的特性,导致原国家海洋局事实上难以进行统筹管理,在职权交叉领域与其他部委权力冲突明显。反观将海洋行政管理事务进行分散管理,统一执法,更符合我国行政管理体制,有利于建构相互合作、相互制约的监管体制。具体到海洋环境保护领域,海域使用、海洋资源利用与海洋环境保护的分离,使资源环境利用“运动员”和“裁判员”得以区分,可以更好地确保对海洋环境保护的监督。其次,将海陆分割管理的做法不利于海洋环境保护整体目标的实现。20世纪90年代后,随着我国社会经济生活的快速发展,海洋环境状况持续恶化,近海海水质量不断下降、赤潮频发、海洋生物资源生存环境受到严重威胁。然而,从污染源看,80%以上的污染是陆源污染,海洋环境污染的根本解决之道在于对陆源污染的控制。因此,进一步加强生态环境部对海洋环境保护工作的统筹,将能更好地从“陆海统筹”的角度出发,统一环境质量标准,以海定陆,制定沿海、入海河流的污染物控制方案和具体污染物排放标准,实施更加严格的建设项目环评及工程事中事后监管等。第三,作为正部级单位的生态环境部将更有能力统筹协调其他部门参与保护工作,也更有经验将环保督察、目标责任制等水污染治理方法运用于海洋环境保护领域。
当然,在这一新格局下,监管也面临着诸多重大挑战。海洋行政管理职能的进一步分散带来不同职能部门分工边界的再调整,我国目前海上多部门协作不灵已广受诟病,海洋环境保护的监管工作正面临着进一步碎片化、边缘化的风险。鉴于此,生态环境部门迫切需要重新认识当前的监管新格局,承担更多的直接监管任务,重新梳理与涉海相关部门在海洋环境保护上的协同、协作机制,并针对新任务、新问题,构建符合现实情况、可操作的新型监管机制。
当前海洋环境保护监督管理机制的特点
监督管理制度的合理设置,是实现海洋生态环境保护目标的重要保障。在目前机构改革的大背景下,可以看到我国海洋环境保护监管具有如下三大特点。
生态环境部门将承担更大的直接监管责任
1982年《海洋环境保护法》确立了环境保护部门作为统一监督管理部门的地位。然而,多年来,在涉海环境保护诸多监管事项上,由于和原国家海洋局存在分工不清、职责不明的问题,环境部门未能很好地履行其监管职责。本次改革后,海洋环境保护职能纳入生态环境部门,使其在多个领域面临承担更大直接监管任务的责任。首先,在涉海工程监管上,生态环境部门将作为所有涉海工程的环评批复主体,工程建设过程中“三同时”制度实施和污染排放监视主体,以及项目环评验收主体。过去海洋工程与海岸工程分割管理的局面得到改善,涉海工程环评要求不一致、程序不统一的状况将得到改变。环评批复部门与自然资源部门主导的土地、海域使用批复相分离,将加强对项目开发的环境监督管理。其次,在入海排污口的监管上,生态环境部门将承担更大的固定源排放监管职责。作为统一环评批复主体,生态环境部门将更好地掌握涉海工程排污情况。同时,经由最近几年对入海排污口摸底排查,生态环境部门将可以逐步把入海排污口纳入现行排污许可管理制度,加强企业的排污控制。第三,对于海上倾倒废弃物,根据“三定”方案,生态环境部门将负责倾倒区划定和相关标准设置等。虽然目前并未明确,但可以预期,其将在倾倒活动方面承担更加直接的监管责任。
除上述事项外,对于海洋油气勘探开发活动等,生态环境部门也将承担更多直接监管责任。
生态环境部门将进一步协调相关涉海部门
与相关部门进行协同监管
我国目前采取了以行业部门为基础的分部门协作机制,通过协调涉海部门,加强与相关部门在海洋环境保护方面的协同监管,是必须逾越的难题。而作为部级单位的生态环境部,相较之前将更有能力与其他部门就海洋环境保护事务进行协调。具体到本次机构改革背景下,与其他部门的协同监管将主要集中在三个方面,三个方面监管的合作程度将极大地影响监管效果:首先,与自然资源部门之间重新构建协同监管关系。海岸、海岛、近海海域的开发管理和资源利用活动必然带来生态环境的损害。对允许范围内的活动,可以通过生态补偿制度进行减缓、代偿;对不可承受范围内的活动,则应当通过法律否定性评价予以制止。自然资源部门作为开发/利用活动的主管部门,在海域环境底数、海洋环境调查、活动监测等方面有天然优势,其与生态环境部门的协同监管,将是实现监管目的的关键,尽管生态环境部门可以依靠环评、排污许可等制度作为直接监管抓手,但事实证明孤立的制度很难从根本上遏制违法开发和资源利用活动。其次,与海事部门、渔业主管部门之间进一步协调关于移动污染源的监管。对于商业船舶和渔业船舶污染,尽管现行《海洋环境保护法》第5条规定海事部门、渔业主管部门作为主要监督管理部门,但生态环境部门作为统一监管部门,需要与其协商,制定更具操作性的监管措施,包括会同相关部门,更新油污、污水、空气污染、垃圾处置等排放标准,制定更为严格的防止海洋污染证书和文书要求,建立更畅通的海上污染事故处置和修复监管机制等。
第三,与住房和城乡建设部门、发展改革部门、水利部门等建立基于实现具体保护目标的协同监管。生态环境部门已经在水污染防治方面与上述机构建立了一定的协同监管机制,目前需要从海洋环境保护的目标出发,由海及陆,从源头管控陆域生产活动对海洋的污染。
针对新监管领域,建构新的监督管理机制
在机构改革下,随着海洋环境保护管理目标的变化,相关领域将会出现一些新的或更明确的监管需求,这些需要将进一步转化为新的或更严格的监管目标,对这些监管目标的实现往往需要建立新的监管机制,例如针对违法采集海砂活动的监管、针对渔业养殖污染的监管、针对岸滩垃圾的监管等。
文章来源：原刊于《环境与可持续发展》2020年04期
作者：张燕雪丹，上海海洋大学讲师；崔金星，生态环境部环境与经济政策研究中心副研究员
