主体功能分区产生的陆海冲突，阻碍了省级主体功能区规划的有效实施，主体功能区难以形成，以主体功能区规划为基础平台的各类政策和绩效评价也未能顺利施行。在国土空间规划中，省级规划仍要进行主体功能分区工作，为此，必须改变陆海“分头编制”的工作思路，全面考虑陆域和海洋的空间开发利用活动，实现主体功能区的陆海统筹。
01统筹沿海地区主体功能区划分
实现沿海地区主体功能区陆海统筹，①要确保规划部门的统一，2018年的机构改革结束了空间规划工作陆海分治的局面，在重新进行主体功能分区时，原陆域和海洋规划编制单位可作为技术支撑单位，在规划部门统一领导下协作完成主体功能分区。②主体功能区分区要重视陆海“区域”统筹，对管理边界内的国土空间进行功能定位，这就要求打破以往海岸线的管理界限，明确政府对陆海全域的政治权利和责任，在陆海一张规划底图上完成分区工作，真正实现陆海全域“一张蓝图干到底”的要求，将区域政府间关系协调与区域间发展权利平衡作为重要目标。③要统筹陆海基础调查工作，为规划提供陆海数据资料保障。例如，以往陆域和海洋部门规划时采用的海岸线数据就有较大差异，有按实际岸线测算的，也有用平均大潮高潮线作为管理岸线的，在省级国土空间规划中，需要充分利用第三次全国土地调查数据成果，规划底图上应确定一条海岸线作为陆域和海洋的自然地理分界。④规划指标体系应统筹考虑全域要素，陆域和海洋的资源环境系统不可分割，陆域经济和海洋经济也是相互依托的关系，指标选取要能反映国土空间整体的资源环境承载力、开发强度和发展潜力。⑤沿海县级行政区主体功能区定位时，要统筹考虑陆地和海洋国土空间开发保护要求，贯彻“意见”中生态优先、绿色发展的目标导向，确定陆海统一的主体功能区类型，明确国土空间的总体开发方式，为规划保障措施编制和落实提供基础依据。
02发挥海岸带规划的陆海统筹作用
海岸带是陆海相互作用最直接的特殊区域，蕴含丰富的自然资源，生态系统重要性和脆弱性高，同时又是空间开发利用活动最密集、空间利用矛盾最突出的区域，因而“意见”中提出将海岸带规划作为国土空间规划相关专项规划，对海岸带这一特殊区域的空间开发保护利用做出专门的安排。在海岸带规划中可以适当打破行政管理边界，统筹考虑区域内陆域和海洋社会、经济、生态三大系统，有效解决以往海岸带管理中陆海二元分割、行业部门分割和行政辖区分割的问题。荷兰、日本、美国、澳大利亚等发达国家较早开展了海岸带综合管理工作，将海洋和陆域统筹考虑，建立了海岸带空间规划体系，并将综合管理、基于生态系统的管理和系统保护规划作为陆海统筹的重要手段，其经验值得借鉴。在建立海岸带规划体系时，仍要强化省级主体功能区划分对海岸带规划的指导约束作用，根据不同主体功能区开发利用保护要求，划定陆海衔接的“三区三线”，统筹谋划陆海“三生空间”布局，切实体现海岸带规划陆海统筹的空间管控作用。
03推进陆海统筹的规划保障措施实施
山东省主体功能区和山东省海洋主体功能区规划发布以来，规划政策体系和绩效评价体系一直未能建立，主体功能区规划只能作为战略性规划，对海岸带空间开发与保护的管控作用未得到充分体现。在陆海统筹划定主体功能区后，应科学制定规划保障措施，使主体功能区的协调和平衡作用得到充分发挥。以财税政策为例，应尽快规划与国家、地方财税政策的协调机制，保证财政转移支付对农产品主产区和生态功能区的支持，也要根据经济发展水平、功能重要程度等对不同主体功能区分等定级，制定相应转移支付细则。另一方面，要完善省级生态补偿机制，统筹建立陆域和海洋生态损害补偿和生态建设补偿机制，促进国土空间可持续发展。此外，应在主体功能区规划原有政策基础上，补充陆海统筹的环境保护政策，以全流域污染物总量控制推进河流—海洋生态治理；统筹考虑陆域、海洋生态保护要求制定陆海差异化、不同主体功能区差异化的准入标准；推动自然岸线、滨海湿地、港湾综合保护与修复，注重海岸带生态系统的整体保护，以生态系统边界作为政府管理的权责范围。在绩效评价体系中，应综合考察陆域和海洋经济发展状况和生态保护需求，同时加快自然资源资产核算制度研究，将其作为绩效评价和干部离任考核的重要依据。
文章来源：原刊于《海洋开发与管理》2020年05期
作者：唐泓淏，中国海洋大学海洋与大气学院博士；余静，中国海洋大学海洋与大气学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；牟秀娟、王琰、许瑞军、徐承芬，青岛海洋地质工程勘察院；赵越，中国海洋大学海洋与大气学院
