主体、客体、规制和目标是全球海洋治理的基本构成要素, 任何一项全球海洋治理实践活动都是这四种要素相互耦合的结果, 其治理成效的高低也在很大程度上取决于这四种要素的协调程度。全球海洋公共产品之所以在供给、分配和使用等环节上面临着多重困境, 也可以从主体、客体、规制和目标这四个层面加以分析。
全球海洋治理实际上是由谁来提供全球海洋公共产品的问题。包括主权国家、国际政府间组织、全球公民社会等在内的全球海洋治理主体是全球海洋公共产品的直接供给者, 决定了全球海洋公共产品的丰裕程度。但在现实中, 这些主体却未能充分发挥各自的作用, 实际参与到供给活动中的主体有限, 且供给能力也难以满足日渐增长的对全球海洋公共产品的需求。
另一方面, 即便从主权国家的角度来分析, 其供给意愿和能力也存在着明显的不足, 难以提供足够的全球海洋公共产品。全球公共产品不同于一般的国家内部公共产品, 具有投入成本高昂、受益周期漫长、管理方式复杂等特征, 需要耗费巨大的资金、技术、人力、组织等资源, 这对于大多数国家来说是一种难以承受的重担。全球虽然有超过3/4的国家是沿海国, 但这其中的绝大多数都是发展中国家或经济落后国家, 真正具有供给全球海洋公共产品能力的国家并不多, 由此便决定了大国, 特别是发展程度较好的国家自然就要更多地承担起提供和管理全球公共产品的责任。然而, 在部分具有供给能力的少数海洋大国或海洋强国中, 却不同程度地存在着供给意愿和供给能力持续减退的现象, 从而加剧了全球海洋公共产品的供不应求。在这些国家之中, 尤以美国最为典型。最近一年, 特朗普政府实行了多项“倒退性”的外交政策, 松绑海洋油气开采、削减海洋环保开支、高调退出与海洋关系紧密的国际条约或涉海国际组织等一系列“自我否定”式的前后矛盾之举, 不仅会直接降低全球海洋公共产品的供给水平, 更有可能诱发其他国家的效仿与追随, 产生严重的负面示范效应。总之, 如果缺少了美国等海洋强国的积极参与和贡献, 供给全球海洋公共产品将变得异常艰难, 甚至事倍功半。
现有的治理体系不尽民主，监督作用弱化
国际规制是全球海洋治理的核心内容, 也是连结全球海洋治理主体与客体的纽带。将各种正式的和非正式的制度、条约、原则、规范等国际规制加以集合, 便构成了全球海洋治理体系。公正合理的治理体系是维护全球海洋秩序的根本保障, 而在紊乱、落后或带有缺陷的治理体系下则难以达成全球海洋治理的目标。从这一角度来分析, 全球海洋治理困境的产生便是由于现有的全球海洋治理体系的不完善, 这种不完善突出体现为决策机制的不民主与监督作用的弱化。
此外, 当前的全球海洋治理体系也无法对全球海洋公共产品的供给和使用进行有效的监管。之所以出现这一问题, 从根本上看, 一方面是由于现有的国际规制的约束力普遍不足, 即便是诸如《联合国海洋法公约》这样的国际基本海洋法律制度, 也难以对各种破坏全球海洋公共产品“市场”秩序的行为施以强有力的监管;另一方面则是由于并不存在全球范围内的“世界政府”, 缺少一个统一的、居于主权国家之上的权威性机构来对全球海洋治理的各个主体加以约束。这两方面因素的交织叠加, 使得当前的全球海洋治理体系未能有效地监督和规范全球海洋公共产品的供给与使用, 从而引发“搭便车现象”和“公地悲剧”, 加重了全球海洋治理困境的严峻程度。
主权国家间治理目标的差异性突出体现在发展中国家与发达国家上。发展中国家以发展经济和改善国民生活水平为首要任务, 即便其有能力供给全球海洋公共产品, 优先的供给方向也主要是集中在消除贫困、应对自然威胁等“生存”层面, 如发起或参与经济合作计划、建设海洋基础设施、共同捕捞渔业资源、共享灾害预警等;而发达国家则更加侧重于维护海洋安全、研发海洋科技、保护海洋环境、应对气候变化等“发展”和“改善”层面, 如远洋护航、极地科考、削减船只的碳排放等, 两者的治理目标存在着层次性的差异。而且, 即便是在发展中国家或发达国家的内部, 其治理目标也很难达成完全一致。例如, 亚丁湾沿岸的国家急需安全稳定的海洋局势, 而南太平洋上的小岛屿国家则更加关注海平面上升这一事关其生死存亡的严峻威胁。总而言之, 国家间治理目标的差异性会引发各国在供给和使用全球海洋公共产品上的各自为政, 难以形成协调高效的国际合作, 造成资源浪费与供给不足。
文章来源：节选自《全球公共产品视角下的全球海洋治理困境:表现、成因与应对》，原刊于《太平洋学报》2019年01期
作者：王琪，中国海洋大学国际事务与公共管理学院院长、教授，中国海洋发展研究中心研究员；崔野，中国海洋大学法学院博士
