资金安排是很多国际条约都无法回避的内容,很多时候也是国际条约谈判无法顺利进行的重要原因之一。如在气候变化领域,发达国家更关注环境问题,发展中国家更关心发展问题。在资金安排上,发达国家不愿意承担公约所要求的强制性基金和为发展中国家提供更多的资金需求,要求发展中国家中的大国也能够承担一部分的资金投入;而发展中国家则强烈要求发达国家按照公约的规定加大资金的投入以支持发展中国家进行能力建设与技术转让。由于发达国家和发展中国家在资金安排上的分歧过于严重,国际条约对于资金部分的安排往往是在时间的推移下不断地完善和发展的。BBNJ国际协定下的资金安排也是如此。
在BBNJ国际协定谈判中,谈判各方对于资金的安排也有不同的意见。在第一次政府间会议谈判中,与会者基本上一致认为需要提供能力建设资金,并为此建立筹资机制。同时与会者还强调需要充足、可持续和可预测的供资。但对于供资的来源有较大分歧。此外,与会者同意利用现有的供资机制如全球环境基金,但对于是否需要建立新的供资机制上意见难以统一。最后,就能力建设和海洋技术转让方面供资在具有法律约束力的新文书中是否应被列为一项义务,以及供资应为强制性还是自愿性问题,与会者也提出了若干不同的观点。
在第二次政府会议谈判中,虽然与会者已就文书中纳入关于供资的若干规定以及对供资来源采取灵活办法一定程度上达成共识,但对于供资的来源为强制性还是自愿性的问题依然争议较大,有的意见表示既支持自愿供资,也支持强制供资,也有意见表示仅支持自愿供资。对于是否需要建立新的供资机制,与会方仍未达成一致意见,如果需要,那么是通过本文书建立供资机制,还是留给决策机构处理,还存在分歧,都需要在接下来的谈判中进一步审议和考虑。在根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订的协定案文草案中,对于第七部分财政资源的争议点仍然较大,体现在案文草案中该部分的第1款、第5款和第7款。如何就能力建设与技术转让这一问题提供更充足的、可预测的、可持续的资金,是与会方需要不断讨论和谈判的问题。
一、是否将供资作为文书的一部分进行讨论及用语
BBNJ资金机制的第一个争点在于是否要将供资作为文书的一部分进行讨论和该部分具体的用语选择。也就是说,在国际文书中是否要将第七部分供资作为单独部分在文书中体现,若在文书中体现,那么是采用“财务资源”还是“财务机制”作为该部分的标题。
第七部分是对BBNJ国际协定下的资金问题作出的有关安排,对其作为一个单独部分进行讨论,且在协定中列出,是十分有必要的。如果不直接在国际协定中作出相关资金安排,容易弱化资金在BBNJ能力建设与技术转让等方面的重要性,减弱发达国家的出资意愿。若删去资金安排的部分,将不利于发展中国家在后续谈判中对国家利益的维护,缺少发达国家对能力建设资金的支持,也不利于发展中国家对国际协定的履行。另外,就其他国际条约而言,绝大部分的条约都将资金部分作为单独的部分进行讨论,并在条约条文中得到体现。BBNJ国际协定作为未来能够对国际海洋局面产生影响的重要协定,应与多数国际条约在体制上保持一致,以便各国的接纳和适用。
而对于第七部分的用语,财务资源是指资金的来源渠道,财务机制是指有关的资金运作实体,协议草案中的第52条供资既提到了资金的来源(第2款),又提到了供资机制(第6款),因此本部分名称无论是财务资源还是财务机制,都有失偏颇。尽管在《蒙特利尔议定书》中存在命名为财务机制,但在内容中又规定资金来源的情况,由于该议定书距今时间过长,存在制定技术不足等情况,并不建议借鉴。在名称的选择上可以采用《联合国防治荒漠化公约》的条文安排,将财务资源与财务机制分开命名,或者参考《粮农组织植物遗传资源国际条约》直接以资金命名。
二、支持本协定的资金是否需要可持续和可预测
BBNJ协定案文草案第五十二条第1款提到,支持执行本协定,特别是本协定规定的能力建设和海洋技术转让的资金,应充足、便利、透明、可持续和可预测。而与会方对该资金是否具有可持续和可预测的要求仍存在争议,认为只需要满足充足、便利、透明三个要求即可。
大多数国际条约当中都规定了资金的提供应当具有可预测性和可持续性。如在《联合国气候变化框架公约》中提到了发达国家承诺的履行应考虑到资金流量应充足和可以预测的必要性;在《生物多样性公约》中提到了发达国家履行承诺时,应考虑到资金提供必须充分、可预测和及时。在《联合国防止荒漠化公约》中提到了发达国家缔约方承诺促进筹集充分、及时和可预测的资金资源。BBNJ国际协定有必要与多数国际公约在资金的用语上保持一致。
可持续和可预测的资金有助于BBNJ能力建设与技术转让项目开展的一致性和连续性。如果项目需要的资金并非是可持续和可预测的,容易产生资金断流而导致项目无法进行的情况,由此可能对发展中国家产生更多的问题,不利于发展中国家的能力建设。若资金的来源无法做到可持续,只满足充足、透明、可预测的条件也是能够被接受的。资金的来源存在风险性,取决于资金提供者的具体情况,可持续性的要求或许对某些资金提供者而言过高,难以达到要求。
三、本协定下的资金来源性质
BBNJ协定案文草案第五十二条第1款提到了本协定的资金性质,与会方对资金安排的争议主要集中在资金的性质方面,草案中对资金的来源选择分为自愿性资金、强制性资金与自愿性资金相结合两类。在全球化发展要求全球治理和全球合作的环境下,发展中国家认为发达国家有义务为BBNJ协定下的能力建设与技术转让提供强制性的资金。这不仅仅是为了发展中国家本身的利益考虑,也是为了BBNJ协定能够顺利地被遵守和履行。而发达国家只愿意提供自愿性的资金,以捐赠的形式作出,而不愿意承担强制性义务。
结合多个国际条约对资金性质的规定,国际条约和文件下的基金一般分为两类,第一类源自强制性分摊或指标分摊的基金,都由特定的机构负责实施,包括《粮食和农业植物遗传资源国际条约》框架下设定的全球作物多样性信托基金;《湿地公约》框架下设立的小额捐赠基金;《气候变化框架公约》框架下设立的四基金等。第二类是自愿捐赠的基金,包括《巴塞尔公约》框架下设立的技术合作信托基金和在《湿地公约》框架下设立的湿地未来基金、瑞士非洲赠款基金等。同时,在多个国际条约中存在既有强制性资金来源,又有自愿性资金捐赠的情况。BBNJ国际协定中的资金安排采用强制性资金与自愿性资金相结合的模式并非国际首创。
许多条约的履行都取决于资金的支持。如果资金仅仅是来源于自愿性的捐赠等,那么对于发展中国家能力建设的需要而言是远远不够的。由于发达国家与发展中国家存在着天然的分歧,在多数情况下,发达国家本来就不愿意在发展中国家之上投入过多的资金,若不以一定的强制性要求,发展中国家想要从发达国家中得到资金的支持有较大的难度。另外,根据已有的条约规定和发达国家的履行经验来看,即使在条约中已经明确规定了发达国家缔约方有提供资金的强制义务,但对于资金的获得仍然不够理想。许多发达国家找各种各样的借口来逃避对强制性资金义务的履行,导致对发展中国家能力建设资金的缺口依然较大。因此,直接在协定中规定强制性资金来源是十分重要的。
四、是否需要设立特别基金及其来源
BBNJ协定案文草案第五十二条第5款提到了特别基金的设立,对于特别基金是作为一种选择,还是作为一种义务设立,以及其来源是强制性还是自愿性问题,在谈判中存在较大争议。另外,该款存在两个备选案文,备选案文1对特别基金的来源和用途作了具体安排,备选案文2只提到缔约国应合作建立适当的供资机制。对于备选案文1中特别基金的用途各方达成了一致意见,但对于特别基金的来源存在较大的分歧。在特别基金的强制来源上有:第一,缔约国的缴款以及为利用海洋遗传资源而支付的特许权使用费和分阶段支付的款项;第二,作为获取和利用海洋遗传资源的条件而支付的款项,在环境影响评估的核准过程中支付的保险费,此外还包括费用回收、各种收费和罚款以及其他强制性付款途径。对于以上两种来源存在较大争议。就此点而言,由于其涉及到另外三个议题谈判的内容,仍需要更多的考虑。
结合其他国际条约和文件的实践,全球范围内的特别基金主要有气候变化特别基金、最不发达国家基金、适应基金、促进透明度能力建设基金、《名古屋议定书》执行基金、土地退化中立基金、信托基金、世界遗产基金、惠益分享基金、小额补助金、援助基金等。不同的基金类型对应不同的基金使用渠道,用以支持不同发展中国家的能力建设项目中的有关活动。特别基金在政治、经济、文化、气候变化、海洋发展和生物多样性等方面发挥着重要作用。作为条约下设立的特别基金,能够较好地对资金实体进行补充,为能力建设提供更多新的额外的资金来源,以支持发展中国家对公约的履行。
发达国家在资金问题上始终都采取回避态度,对于需要其进行出资以支持发展中国家的项目几乎都是持反对意见的。而发展中国家由于自身多方面能力建设的需要急需大量的资金援助,特别基金的设立有助于为发展中国家在BBNJ协定下的相关活动提供额外的资金支持,受到了发展中国家的广泛关注。
五、新供资机制的建立
BBNJ协定案文草案第五十二条第5款的备选案文2中提到,缔约国应合作建立适当的供资机制,以协助发展中缔约国实现本协定规定的能力建设和海洋技术转让的目标。与备选案文1相比,备选案文2只提到了缔约国应当合作建立适当的供资机制,而对该供资机制如何运作并未作任何明确的规定。本款争议点在于是否需要建立新的供资机制,还是利用已有的供资机制提供资金支持。
在气候变化领域和生物多样性领域已有全球环境基金作为资金实体运行,一部分与会方认为可以利用现有的机构如全球环境金作为BBNJ下的资金实体处理与资金相关的事项;而另一部分与会方认为应当为BBNJ国际协定建立一个全新的资金实体。这种全新的资金实体为BBNJ协定量身定做,能够更好地符合BBNJ协定下的要求。
在《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》等多个公约下都设有资金实体,用以管理与资金相关的活动。BBNJ协定作为一项涉及海洋及海底、生物、遗传资源、环境评价等跨领域的国际协定,仅仅借助其他国际条约已有的资金实体是远远不够的。
除了以上五个争点外,BBNJ协定案文草案在第七部分仍存在一些争议,如是否需要在特别基金的来源上引入私营实体(第5款备选案文1),在第6款供资机制的设立目的中尤其提到了发展中缔约国、最不发达国家、内陆发展中国家、地理不利国家、小岛屿发展中国家的情况下,是否在第7款依然要重复说明对特殊缔约国的考虑等争议。
文章来源：节选自《BBNJ国际协定供资机制研究》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2020年04期
作者：张丽娜，海南大学法学院教授、中国海洋发展研究中心研究员；江婷烨，海南大学法学院硕士
