金永明：中国维护国家海洋权益的话语权问题

让国际社会进一步知晓、理解中国海洋问题的政策主张及具体做法, 中国外交的行为模式和方法就显得特别重要。换言之,中国外交在宣传和传播中国的海洋政策和主张方面, 具有自身独特的有利条件和不可推卸的责任。这对于加快建设海洋强国, 有效实施“一带一路”倡议, 分阶段和有步骤地解决海洋争议问题, 包括消除南海仲裁案的不利法理影响等, 具有重要的作用和意义。为此, 中国外交在维护和确保国家海洋权益方面的行为模式、方法和作用, 主要体现在以下五方面:

第一, 活用多个外交场合, 积极宣传和解释我国的海洋政策立场和主张。尽管我国已设立了多个海洋组织机构, 例如, 设立了中央海权工作领导小组及其办公室、国家海洋委员会及其办公室, 重组了国家海洋局, 设立了中国海警局, 但由于其组织体系在法律或法规上不够明确、职权不清, 部门利益难以调和等, 国家海洋机构改革进程艰难, 依然存在需要理顺海洋组织机构及体制机制的任务, 例如, 制定和实施海洋法、中国海警局组织法等, 以进一步明确各海洋机构的法律职权和权限, 切实贯彻实施《国务院机构改革和职能转变方案》 (2013年3月14日) 规范的内容和要求。而在这些组织机构体制并未明确规范的情形下, 对外宣传海洋政策和立场的任务无疑落到了外交部的身上。为此, 外交部应协调组织国内机构及人员, 开展对海洋的基础理论、动态及对策的系统性研究, 包括推进委托项目研究计划和进程, 以此研究成果为基础在多个外交场合主动对外宣介和发布有关海洋政策性立场文件, 就显得特别重要。

第二, 通过培训海洋知识, 提升外交人员的知识水平。由于多种原因, 外交部录用的人员多以外语专长为主, 缺乏相应的专业知识, 这种情况很难在外交场合发挥专业性的解释作用。鉴于海洋问题的专业性、敏感性和复杂性, 没有一定的专业知识是无法对外作出有力的宣传和解释的, 所以一个比较有效的方法是强化对外交人员的海洋知识培训。对于培训的师资力量, 可以让各级学会, 例如中国法学会、中国国际法学会等, 以及在高校和研究机构设立的专业性组织及人员担任。对于培训教材问题, 可以在原有教材基础上进行重写重编, 以增加时效性和针对性的内容, 并突出理论性和合理性。当然, 对于海洋专题研究, 也可以组织出版一些专业性较强的优秀学术著作, 以供培训之用, 也可为研究者及其他人员进一步学习和加深研究相关内容提供参考和借鉴, 这样既可避免研究宣传无合适素材的困境, 也能对提升我国海洋研究水平多有助益。

第三, 有组织地选派国际法学者, 赴多个外交领事机构锻炼和研究。对于南海仲裁案来说, 尽管我国多个驻外的外交和领事机构代表在所在地已发表了有关宣传和阐释中国南海政策的文章和论文, 对于促进当地政府和人民对南海仲裁案的了解有一定的帮助, 但无法系统地解释他们的疑惑, 也不具有连续性, 并影响后续效果及作用。为此, 可以选派高校和研究机构的国际法专家学者赴我国驻外的外交和领事机构锻炼和研究, 以向当地政府和人民系统地阐释我国的海洋政策及立场, 并加强与他国学者之间的交流, 增进理解和认识。同时, 为能使更多的人员加盟国际法研究, 应提升国际法在高校和研究机构中的地位和作用, 为我国外交提供更多的国际法优质人才, 以适应中国大国外交的现实需要。为此, 也可有计划地公派一些国际法青年学者赴国际著名的大学、研究机构和国际司法机构进修、访问或留学, 为服务我国外交提供人才储备并作出学术贡献。在此, 我国应尽快组织制定和落实国际法优秀人才的选派评价及运用机制, 公正合理地处理这些事项, 并提供制度性保障。

第四, 采取开放的态度, 加强与他国专家、学者之间的互动交流, 加快研究步伐。针对海洋战略性问题包括重大海洋争议问题, 在国家之间很难作出妥协让步的情形下, 加强多国及各国学者之间的交流和对话, 对于阐释海洋政策, 理解对方的关切, 稳控海洋争议的爆发并促进双边及区域关系等有重要的正面作用。为此, 外交部应采取更开放的态度, 鼓励各国学者间展开实质性的对话交流, 并在条件成熟时开展共同的专题研究, 也可鼓励和资助其他国家的专家学者研究海洋战略问题, 在此, 设立诸如国际交流合作机制、国际交流基金等就特别紧要。当然, 为宣介我国的海洋政策与立场, 发表外文论著也很重要, 以弥补在外交上阐释海洋政策与立场的不足和缺陷。因此, 在外交部的主导及安排下, 也可以选择在国外的重要期刊及报纸有组织地刊发学者们的海洋研究系列论文, 重点结合历史与国际法展开论述, 以消弭包括南海仲裁案在内的不利法理后续影响, 增加中国在海洋问题上的话语权和影响力, 为进一步完善海洋法制度作出贡献。

第五, 提交完善海洋规则的方案或建议, 为修正海洋秩序作出贡献。在南海仲裁案中, 外界多认为中国不是一个“守法”的国家, 为尽量避免造成这种印象以及这种情况再次出现, 我们应该以法理为重点就我国的海洋政策与立场尤其是南海问题争议进行系列性的阐述, 以正视听。其实, 我国并不是一个不守法及违法的国家, 仅是对《联合国海洋法公约》中的某些制度性缺陷和认识存在不同的理解和实践, 而这些不同的主张和实践正是《联合国海洋法公约》体系中先天性地存在争议的重要内容, 也是今后需要不断完善的重要方面。为此, 我国应就《联合国海洋法公约》中的某些内容, 例如, 岛屿制度的法律要件, 历史性权利与《联合国海洋法公约》之间的关系, 群岛水域制度适用于大陆国家远洋群岛的可能性, 以及国家对于强制性仲裁程序作出的排除性声明事项的内容及效力, 仲裁庭的管辖权范围及对案件的事实认定和法律适用的救济程序和措施等提出我国的方案, 为进一步修正完善海洋秩序, 提升海洋法治水平, 完善海洋法制作出贡献。同时, 我国不仅要在国内加快包括海洋法的立法进程, 也应就海洋科学研究的范围、专属经济区内的军事活动问题和领海内军舰的无害通过制度等法规内容进行修改, 即扩大适用范围、减少沿海国批准或事先通知的限制, 强化海洋综合管理, 为我国军民走向大洋、发展蓝水海军及海运大国等提供法制基础保障。

最后应该指出的是, 党的十八大以来外交新政策蕴含的理念、目标、路径和措施, 在海洋秩序、依法治海中的作用和贡献如何, 应以外交行为的效果和作用予以评估。为此, 应定期将中国外交在不同场合的做法进行资料收集汇总, 根据反馈的信息进行效果评价, 以便对我国外交的多种行为作出适度的模式和方法调整, 以更好地适应海洋情势发展需要, 为树立中国外交强国地位, 发挥外交在完善海洋秩序和依法治海的作用以及维护我国海洋权益作出实质性贡献。这无疑是我们所期待的愿景, 也是作为大国的中国的应有责任。换言之,中国的外交行为应多维、多向并积极作为, 为丰富和发展海洋秩序和海洋法治作出中国在外交上的应有贡献。这不仅是维护亚太安全秩序的需要, 也是维护世界和平与发展的需要, 更是国际社会对中国的期待。