构建海洋命运共同体作为加强全球海洋治理和塑造海洋新秩序的中国方案，重在落实践行。然而，在现实中，构建海洋命运共同体却面临国际认知赤字、海洋二元秩序障碍、海洋地缘战略争夺阻力等严峻挑战。
一、国际认知赤字
2012年，党的十八大明确作出了中国建设海洋强国的战略部署，习近平主席强调指出，“建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分”,实施海洋强国的重大战略部署“对推动经济持续健康发展，对维护国家主权、安全、发展利益，对实现全面建成小康社会目标、进而实现中华民族伟大复兴都具有重大而深远的意义”。2018年，党的十九大报告进一步指出要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。2019年，中国提出了构建海洋命运共同体的倡议。然而，对于中国倡导构建海洋命运共同体的真实意图及其与中国建设海洋强国之间的关系，国际认知与中国期待之间存在巨大差距。
国际上主流观点认为，构建海洋命运共同体这一理念服务于中国建设海洋强国的战略目标。但对于中国建设一个怎样的海洋强国，国际社会由于仍深受西方海权论思想的影响，普遍认为中国将像西方传统海权国家一样，通过海洋扩张与征服、与他国的海上竞争和争夺来垄断海洋事务，建立海洋霸权。由此，近年来中国与部分周边国家的海洋争端以及中国维护国家海洋权益的举措，往往被西方尤其是美国舆论谴责为“以强凌弱”、“破坏规则”,“在与邻国有主权争议的东海和南海地区采取行动公开扩张海洋和领土权益”。2017年《美国国家安全战略》报告就公开指责，“中国在南海建立军事基地的做法危害自由贸易、威胁其他国家主权，并破坏地区稳定”,臆测中国的目的是“限制美国进入该地区”,从而“全权处理该地区事务”,重构地区秩序。2019年中国与东南亚国家在青岛举行联合海上演习，也被认为是中国变革国际环境使之符合中国治理模式和中国崛起为全球领导者这一长期愿景的一个例证。因此，中国在海洋领域采取了咄咄逼人的军事行动，人类命运共同体理念只是听起来有吸引力，中国的海洋行为与西方海权论的核心原则并无二致。
国际社会对构建海洋命运共同体的认知赤字，有的是意识形态偏见、战略竞争需要等导致的有意曲解和抵制，有的是中外价值观念、思维方式等文化差异而带来的误读和不理解，也有的是由资讯隔阂和信息不充分造成的无知和神秘。然而，无论如何，解决国际认知赤字是推动海洋命运共同体构建的重要前提。
二、海洋二元秩序障碍
《联合国海洋法公约》是当代海洋秩序的基础。《公约》虽然承认“海洋空间的问题是密切相关的，需要作为一个整体来考虑”,但实际上却采取了分区主义立法思路，将整个海域分为内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域等不同的区块，并规定了各区块的不同权利和义务。国家可以在内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架等海域行使不同程度和范围的管辖权，但公海不受任何国家管辖和支配，对所有国家开放，实行自由制度，公海自由包括航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道的自由、建造国际法允许的人工岛屿和其他设施的自由、捕鱼自由以及科学研究的自由。国际海底区域及其资源也是人类的共同继承财产，“任何国家不应对‘区域’的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利，任何国家或自然人或法人，也不应将‘区域’或其资源的任何部分据为己有。”《公约》的分区主义立法虽然为海洋秩序演化过程中一直存在的“自由”与“控制”、“开放”与“封闭”、“分享”与“独占”的竞争划定了地理边界，但也使海域形成了封闭排他的国家管辖与开放自由的国际共享并存的二元秩序格局，对全球海洋治理和构建海洋命运共同体构成了制度性障碍。
在当前世界海洋战略形势发生深刻变革的情形下，海洋二元秩序格局对维护海洋和平安宁与可持续发展造成了更加不利的影响。首先，公海的开放自由事实上使公海成为各国尤其是一些有实力的国家最大限度获取资源的来源地，不但加重了海洋“公地悲剧”,而且加剧了大国地缘争夺。近年来，各国认识到，公海不但有空间上的利用价值，还蕴藏着丰富的生物、矿产等自然资源，石油、风能、波浪能、潮汐能等能源资源，以及许多有待开发利用的资源，公海自由原则有利于各国将公海资源作为国家高质量发展的战略要地，从而加大对公海领域的开发利用。其次，部分沿海国利用自身优势，努力向海洋扩张，挤压公海的边界。还有部分沿海国和国际组织，力求通过推动设立公海保护区以限制其他国家在相关海域开展科学研究与资源勘探等活动，其实是在进行新的海洋“圈地运动”。再次，沿海国或出于本国利益考虑，或因海洋保护意识和能力差异，对国家管辖范围内海域的资源利用和环境保护采取不同的海洋发展政策，其中涸泽而渔的海洋资源开发政策以及随意向领海排放污染物的做法，严重破坏了整个海洋生态系统。最后，一些海洋霸权国家以公海航行自由为名，一边最大限度地控制海洋通道，一边在沿海国管辖海域附近进行威胁其国家安全的所谓自由航行，严重威胁海洋的和平安宁。
因此，要构建海洋命运共同体，必须打破海洋二元秩序格局，打破国家管辖海域与国际共享海域的制度边界和政策隔离。
三、海洋地缘战略争夺阻力
21世纪，“人类进入了大规模开发利用海洋的时期。海洋在国家经济发展格局和对外开放中的作用更加重要，在维护国家主权、安全、发展利益中的地位更加突出，在国家生态文明建设中的角色更加显著，在国际政治、经济、军事、科技竞争中的战略地位也明显上升”,世界主要国家都加大了对海洋的投入。与此同时，经济全球化与新兴海洋国家的崛起也深刻改变了世界海洋权力格局，推动全球海洋秩序与规则的变革。在此形势下，国家间围绕区域海洋秩序主导权以及包括海洋岛屿、海洋资源、海洋通道等在内的海洋权益争夺明显加剧。
中美亚太海域秩序主导权之争近年来愈演愈烈。从奥巴马政府的“亚太再平衡”战略到特朗普政府的“印太战略”构想，美国一直力图通过限制中国的地区影响力来维护美国在亚太海域的主导权，而中国面对美国在亚太海域不断增强的军事存在和活动也采取了相应的反制措施。南海成为中美海洋地缘争夺的中心舞台。无论出于历史原因还是现实需要，中美两国都有理由加强在南海的力量和存在。中国是南海最大的沿海国，在南海拥有历史性权利，当前南海局势攸关中国的核心及重大利益——领土主权、海洋权益和海上通道，随着中国军事现代化的发展，自然会在该地区布置必要的的军事设施。美国自第二次世界大战结束以来一直在南海区域维持强大的军事力量，几乎每天都进行各种复杂的军事行动，如今更是高度重视其在南海的海上主导地位、军事行动自由以及对地区国家的安全承诺。尤其自 2009年后，美国加快推进“亚太再平衡”战略，利用中国与部分邻国的南海争端深度介入亚太地区事务。到特朗普政府时期，美国在南海不断提升军事行动的频率和强度，还试图以新的方式挑战中国在南海及其他周边海域的主权。拜登政府执政后，美国不但仍在南海频繁展开军事行动，而且还通过构建模块化的联盟体系来推动南海军事化。因此，在南海及亚太海域，大国围绕海域主导权的地缘战略争夺持续加剧。
同时，近年来随着全球气候变暖和北极战略地位凸显，北极争夺也日益激烈，不但北极周围国家竞相展开“圈地运动”,而且更多的国家参与到北极自然资源和北极航道等的争夺之中，其中美俄之间的战略争夺尤为激烈。美国海军部2021年1月发布新版“北极战略蓝图”,制定了未来二十年美海军、海军陆战队和海岸警卫队的联合行动，旨在扩大在北极地区的军事存在。俄罗斯也制定了《2035年前俄罗斯联邦北极地区国家基本政策》,不断强化在北极地区的军事部署。北极面临地缘政治陷阱的危险。
总之，21世纪以来，随着海洋战略地位的提升，海洋地缘战略竞争呈加剧态势，全球海洋安全形势面临重大挑战，严重阻碍了海洋命运共同体的构建。
文章来源：节选自《全球海洋治理与构建海洋命运共同体》，原刊于《外交评论（外交学院学报）》2022年第1期
作者：卢静，外交学院国际关系研究所教授
