朱晖等：蓝碳保护制度缘起

‍一、蓝碳概念的提出

“蓝碳”这一专有名词首次出现于2009年，在联合国环境规划署（UNEP）、联合国粮食及农业组织（FAO）和联合国教科文组织政府间海洋学委员会（IOC）联合发布的《蓝碳：健康海洋固碳作用的评估报告》中首次确切使用并界定了“蓝碳”一词。世界范围内的自然生态系统通过光合作用捕获二氧化碳，“蓝碳”指的是利用海洋生态系统中的生物和海洋活动，从大气中吸收二氧化碳进而对其固定和清除。自蓝碳概念提出后，蓝碳的内涵和外延不断延伸。

蓝碳即海洋碳汇的别称，而碳汇是自然界中各种要素相互依存、作用，从而实现碳循环的一种自然链条。碳汇实际上是对森林、土壤、海洋等生态系统对二氧化碳吸收和固定能力和效率的描述。其通过森林保育、海域修复等措施，利用生物进行光合作用等方式吸收空气中的二氧化碳，而后将其固定在植被土壤或深海中，以此减少大气中二氧化碳含量。依据碳汇的定义，狭义的蓝碳专指海洋生物吸收二氧化碳并将其长期封存在深海的活动。广义的蓝碳泛指海洋吸收大气中的二氧化碳并将其固定和储存在海洋生态系统中的过程和活动的总称。虽然盐沼地、红树林、海草床和其他植物在整个海洋生态系统中占比不到0.5%，但它们在固碳方面起到的作用却占整个海洋生态系统总量的70%以上。

自蓝碳概念提出后，2010年联合国教科文组织政府间海洋学委员会（IOC）、国际自然保护联盟（IUCN）和保护国际基金会（CI）联合发起了“蓝碳倡议”。该倡议突出了蓝色碳汇中海洋生态系统的固碳作用，旨在通过海洋生态修复和可持续性利用海洋动植物来延缓全球变暖的进程。其后，“蓝色倡议”政策工作组陆续发布了两版《蓝碳政策纲要》（Blue Carbon Policy Framework），确立了蓝碳保护发展的五个目标，着重强调了海岸带生态系统的碳价值，并将蓝碳纳入市场交易的范畴。《京都议定书》于2011年6月开始将红树林生态修复再造纳入了其规定的清洁机制中，以红树林为代表的海岸带生态系统碳汇能力被凸显。2013年，《2006年国家温室气体排放清单的2013年增补：湿地》中对“滨海湿地”类型进行了单列，这意味着蓝碳被正式纳入全球气候规制体系内。

二、蓝碳保护在我国的发展

自2010年以来，我国已开展了大规模的海洋生态修复工作，修复包括红树林、滨海湿地、盐沼地在内的具有碳汇功能的生境，以提升我国海洋生态系统的碳汇潜力。2013年，由国家海洋局发布的《国家海洋事业发展“十二五”规划》首次涉及红树林、滨海湿地等海洋碳汇资源相关内容，强调了对海洋生态系统的修复和保护。2015年是蓝碳保护被正式纳入国家战略层面的一年，中共中央和国务院出台的《中共中央国务院关于加快生态文明建设的意见》中指出要将增加海洋碳汇作为应对气候变化的方式之一。2016年，国务院进一步提出要积极开展关于海洋碳汇的试点工作，注重研发海洋领域的低碳技术。同年，原国家海洋局成立“蓝碳工作组”，编写完成《国家蓝色碳汇研究报告：国家蓝碳行动可行性研究》。2017年初，我国向联合国提交了《中国气候变化第一次两年更新报告》，该报告全面阐释了中国应对气候变化的政策和行动，包括保护海洋碳汇以应对气候变化方面作出的努力。同年6月，我国发起“蓝碳计划”倡议，与21世纪海上丝绸之路的沿线国家通力协作，建立蓝碳保护的合作机制，推动国际社会在蓝碳方面的协同发展。同年8月，中央层面提出了要探索建立蓝碳标准和交易体系。2020年联合国气候雄心峰会上，我国提出在海洋方面开展蓝色碳汇研究和试点工作。

除此之外，我国的蓝碳保护工作也以地方试点的方式开展，现已在海洋生态状况较好、海洋资源丰富的海南省海口市及三亚市进行蓝碳保护的尝试，依据城市自身状况分别制定了海洋生态系统碳汇试点方案，目的在于有效扩大我国蓝碳规模，提升海洋健康水平，积极推动构建蓝碳交易市场。“广东湛江红树林造林项目”是国内首个实现制度性二氧化碳中和的蓝色碳汇项目，造林项目交易的全部收益将用于保持项目区的生态恢复效果处于良好状态，也在一定程度造福了周边社区。该项目利用市场机制进行蓝色碳汇交易，以促进海洋碳汇资源的保护和修复，兼顾发挥其在应对气候变化中的作用。2021年8月18日，青岛胶州湾落地我国首单“湿地碳汇贷”和“海洋碳汇贷”，以胶州湾湿地为质押，授信专项贷款用于企业购买高碳汇湿地作物等以保护海洋湿地。以湿地碳汇创新为实践，探索将生态价值转化为经济价值的可能，为我国蓝碳生态系统的发展开创了新路径。

三、蓝碳法律属性的界定

建立成熟完善的蓝碳保护制度体系和法律运行机制，首先需要确定蓝碳的法律属性。对于任何法律制度来说，若不先对其法律属性进行探究，就不可能在之后对它的法律内容及效果进行明确。

实际上，碳吸收能力是蓝碳自身具有的生态功能，对于个人而言，蓝碳并不能带来个体利益和直接利益；对于企业而言，通过蓝碳交易实现碳排放是其直接目的；而对于社会而言，蓝碳则可以提高整体生态系统和大气的质量，实现社会公共利益。可见，作为碳交易的蓝碳是政府运用国家权力对市场进行干预，从而实现保护海洋生态平衡，降低碳排放量的手段。因此，对于蓝碳法律属性的界定应结合碳排放权加以分析。

碳排放权目前主要分为权利说和义务说。其中，权利说主要包括“用益物权说”和“准物权说”。根据用益物权说，碳排放权具有使用和收益的特征，对碳排放权的行使，实际上是在使用环境容量的用益行为。“准物权说”则认为碳排放权的行使方式表现为对环境容量的使用。对此，孙蕾提出相反观点，认为碳排放权的核心在于义务。将碳排放作为一种权利对待，不仅在实践中难以操作，亦难以从理论层面站稳脚跟。碳排放许可和碳排放交易本质上并不是市场的自发行为，而是政府在应对气候变化过程中创制的政策性工具。刘鹏崇等认为在法理层面，碳排放至多算是一项自然权利，很难被界定成一项法律权利。权利是为个体利益服务的，个体利益不仅是权利设立的出发点，亦是其最终目的。海域为国家所有，作为公用物的蓝碳自然无法被私有化。将碳吸收私法化，只会导致碳排放配额碎片化，从而加大政府进行整体管理和调配的难度。因此，虽然蓝碳具有使用和收益的特征，但不能归为私法领域，也无法上升为权利，强调其社会利益性和生态价值更为合适。