在海域的使用过程中，如果某一区域的使用对相邻海域的环境质量、用海方式、海域使用权价值等造成了一定的影响，那么这些影响被称为海域使用的外部性问题，这种外部性问题包括正外部性与负外部性。正外部性是指用海主体的海域使用行为导致其他人获得额外的经济利益,但受益者不必为此支付费用的现象；负外部性是指用海主体的海域使用行为导致其他人权益受到损失，但尚未向该危害支付充裕补偿成本费用的现象。基于对公共利益维护、海域使用负外部性降低等权衡，国家依据海域空间规划权，即采用功能区划、用途管控、产业政策等方式对海域使用权进行管控，特别是对海域的使用从被动放任规制转为主动精细管控。海域空间立体分层使用形成的用途配置与复杂权属可在指标管控、海域用途、使用期限、出让时序等维度产生负外部性与兼容性情况。进行海域立体分层空间界定旨在使不同分层空间用海主体在此类情形下最大限度地减少彼此之间的负外部性。
一、管控指标的兼容性
管控指标是评判各类项目用海的科学化、合理化、集约化的综合指标，是编制海域使用规划和海域使用论证报告等文书的重要依据，对各类项目用海具有控制性、约束性、规划性和导向性的功效，以促进海域资源优化配置。海域是立体分层的空间资源，每层都可以根据用海需求作为单一的资源进行独立开发，海域立体分层使用可实现海域资源的节约集约利用，而且海域立体分层使用是以海域的立体性、多宜性等自然属性为基础，以协调竖向空间的用海活动为目的。海域分层确权的空间范围内的用海主体可为两个及以上，且三维空间不限于某一层次范围，意味着海域分层使用相邻关系的十分复杂，也意味着要让不同海域空间的使用呈现和谐态势就须要达到海域管控指标与相邻空间规划之间的相互兼容。目前，国家层面和地方层面通过出台《项目用海管控指标》相关文件的形式实行指标管控，而在海域立体分层使用中，水面、水体、海床、底土不同空间分布的各类海洋资源涉及不同的项目用海指标，因此应充分协商相互之间权属关系，避免因相邻空间之间不同用途用海产生纠纷。
二、海域用途的兼容性
同一海域内的海洋资源都不是单一的，是多种资源的复合载体，且在水面、水体、海床和底土都分布着不同的海洋资源。在海域分层确权的空间范围内，可存在两个及以上不同性质或用途、但功能兼容的用海活动，即分层确权的用海主体可为两个及以上的组织或个人，相应的一些兼容性问题也随之产生。从平面视角来看，即在同一海域中不同层面间相互共处的可能性，这一可能性能够体现出同一海域不同性质用海项目之间共处或冲突的程度；从立体视角来，海域用途的兼容性体现在同一海域用海性质的不同选择与替代性，即用海性质的“韧性”“变通性”与“适宜性”，体现实施该用海项目的可行性和选择方式的多元化，反映周围环境对该区块海域用海性质的约束关系。开展海域使用权立体分层设权旨在海上划分出海域分层中的各个使用空间范围、海域用途、海域面积和海域起止深度等，最终实现相关海域资源的集约利用。如何在海域的相关规划中有效设置海域立体分层的使用标准，这将是破解海域空间立体化使用和海域空间分层出让所造成的构筑物用途问题的正确途径。
三、使用期限的兼容性
依据海域使用权出让年期的用途区分规则，在海域立体分层出让后产生的海域综合使用权，会因海域用途不同存在不同年期的情形。针对这一状况有必要制定一套海域综合使用权相关出让年期的标准。建议从“刚性和柔性”两个维度探索海域综合使用权最高出让期限设定模式：刚性模式根据《海域使用法》第二十五条规定，分别以不同用途海域的年期标准计算，把涉及的各类用途海域使用年期综合确定为综合海域使用权的最高期限。此模式既考虑到了各类用途海域使用权的不同年期，又结合海洋资源在不同层次海域发布的实际情况，为项目用海主体整体性设立海域使用权，但是根据不同用途海域的具体标准分别计算来确定年期缺乏柔性空间和理论依据。柔性模式兼顾用海主体与产业形态对海域使用权实施分期出让、分段计收使用金，仅对分割转让部分按照法定最高年限出让，表现得相对比较柔性和具有张力，便于形成统一的用海期限，减少了海域综合使用权管理上的矛盾纠纷。
四、出让时序的兼容性
海域立体分层使用的方式多样，既有水面、水体、海床、底土空间单纯占用，也有水面、水体、海床、底土空间综合利用。我国海洋国内区划和海域使用相关规划通常着眼于海域资源的“平面化”开发利用需求，缺乏立体思维，对海域立体分层使用模式及其实施时序缺少建设性意见，降低了海域立体分层确权管理成效。因此，需基于三维海籍管理模式的确立，准确界定海域空间立体分层使用单元。在海域立体分层使用中，因海域立体功能配置与分层会使同一宗海使用功能变的更加多样化，所以无法简单的通过对平面单元的评价来界定其使用类型及其范围。如果将三维空间体作为评价单位，则能够对海域空间立体分层使用形态进行更加准确的表达，在评价对象的各类空间嵌入立体分层使用事项。海域空间分层使用时，同一海域不同层次牵扯到调整用益物权人关系的，按照相邻关系规则，海域使用权人理应向相邻权利人给予方便，且在其权利受到损害的时候可申请相邻权利人予以补偿。此外，为了提高海域使用权人对海域空间立体分层使用的利便和效用，探索设立海域役权从而取得对相邻海域使用的便利就非常必要。
文章来源：节选自《海域立体分层使用权属界定及管理研究》，原刊于《海洋经济》2022-06-17
作者：崔旺来，浙江海洋大学经济与管理学院副院长，教授；贺义雄，浙江海洋大学经济与管理学院经济学系主任，副教授
