地球表层国际公地是指国家主权管辖范围之外涉及全人类共同利益的地球表层公共空间资源，包括南极、公海及国际海底区域，占地球表面积近52%。2024年2月7日，中国南极秦岭站建成并投入使用，习近平总书记致以贺信，充分肯定我国极地考察40年来取得的丰硕成果，站在推动构建人类命运共同体和推进我国极地事业高质量发展的战略高度，为新时代新征程我国极地事业发展指明了前进方向。南极地区是地球上现存的唯一无主陆地，具有极其重要的军事、政治、经济、科技和安全价值。当前大国战略竞争日趋激烈，受地缘政治因素影响，南极治理面临诸多挑战，相较于美国、英国、澳大利亚等南极事务强国，我国参与南极治理的时间相对较晚、参与度较低，有关南极利益的治理主张未得到充分体现。
地球表层国际公地治理是指在特定的时间和空间范围内，多个主体基于不同的目标，采用多样化的手段对超出国家主权管辖范围、关乎全人类共同利益的地球表层公共空间与资源进行协同管理的过程，包含五个基本要素：治理动机、治理方法、治理主体、治理客体和治理成果。
南极治理属于复杂系统治理客体，其属性多元且涉及广泛，包括国际关系、资源分析、科学研究、公共安全、生态环境、环境污染、国际冲突等众多领域，涵盖了社会关系、社会活动、公共事务与社会问题全部属性分类。从现有的管理实践可以看出，治理主体包括国家、资源拥有者及公共问题利益相关者等。国家不仅设定了其他参与者合法性的基础框架，还在界定参与者之间关系方面发挥着主导作用。参与者之间的特定联系和架构共同构成了独特的管理模式。
未来，我国和其他参与南极治理的各方主体均应基于人类命运共同体理念，聚焦“南极命运共同体”构建，从南极地区的普遍安全建设、治理主体培育建设、保护区生态建设等方面作出努力。
一、共建共享普遍安全的南极，持续提升参与全球治理的能力
坚持共建共享，建设普遍安全的南极，南极缔约国应该树立共同、综合、合作、可持续的安全观。坚持对话协商，建设持久和平的南极，南极缔约国之间要构建对话不对抗、结伴不结盟的伙伴关系。充分利用历年召开的南极条约协商会议(ATCM)和南极环境保护委员会(CEP)会议，进行对话协商、交流互鉴。具体而言，南极协商国之间要尊重彼此核心利益和重大关切；南极协商国对非协商国要平等相待；缔约国对非缔约国要开放包容，欢迎潜在治理主体参与南极治理，不搞先占先得的霸道。这样才能把南极地区治理的各领域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的“竞技场”。
同时，针对我国在全球治理层面存在的参与能力不足的问题，应当采取一系列措施加以提升。首先，增加人才投入，借鉴美国南极项目的成功经验，加大科考和后勤保障人员的投入力度，特别是增加科学家及研究团队的数量。其次，强化国际合作，加强与其他国家在南极事务中的实质性合作，特别是在科学研究、后勤保障、环境保护与管理等领域，通过合作增强我国在南极事务中的参与度与影响力。最后，提升自主创新能力，特别是在深海探测与采样技术、航空遥感与无人机系统、生命科学与生物实验设备、卫星通信与导航系统、能源与动力系统等方面，通过自主创新强化我国在南极科研领域的竞争力和技术实力。
二、积极接纳潜在治理主体，持续推进南极治理多元化
国际方面，目前参与南极事务治理的国际组织主要有7个，包括南极条约协商会议(ATCM)、南极环境保护委员会(CEP)、南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)、南极研究科学委员会(SCAR)、国家南极局局长理事会(COMNAP)、南极和南大洋联盟(ASOC)及国际南极旅游协会(IAATO)，其中尤以ATCM与CCAMLR最为重要。未来中国还需要继续巩固和提升在国际组织中的地位，在南极保护与合理利用方面发挥关键作用，积极参与创新国际组织治理模式。一方面，夯实“硬实力”，积极承担国际组织的资金资助与设施维护等责任，以实际行动回应国际社会的期待。另一方面，展示“软实力”，推动中国在南极治理过程中从“追随者”到“参与者”再到“贡献者”和“引领者”的角色转换。
国内方面，考虑到我国在部门管理层面存在的管理多元化不足的问题，首先，应加强内部协调，优化国家海洋局极地考察办公室和中国极地研究中心的职能，确保它们能够在全面统筹协调方面发挥更大作用。其次，促进信息共享，建立更为有效的信息共享机制，确保国内各部门与国际组织之间能够高效沟通，共同推进南极治理的进程。最后，拓宽参与渠道，鼓励民间组织、学术团体、商业实体及普通民众等更加多元化的实体参与到南极治理中来。
三、加强南极地区环境保护力度，全面提升南极治理能力
中国在南极特别保护区的提议仍有非常大的提升空间，需要实现南极特别保护区数量与规模的双增长。就国家单独提议层面，中国仅有1个，而美国拥有16个，英国有13个，澳大利亚和新西兰都各有10个。在科学研判南极特别保护区的基础之上，力争实现南极特别保护区提议数量与面积规模的双增长。在共同提议层面，中国参与了一半关于南极特别保护区的共同提议，应继续保持积极合作姿态，争取在南极特别保护区中的实质性应得利益。在人才培养方面，从已担任重要国际组织职务人员、对外工作优秀人才、高校智库等科技工作者中全方位、多层次培养储备国际组织人才，支持其深入参与南极条约秘书处相关工作并承担相应职位。同时，发掘已经对南极条约体系及相关国家进行系统跟踪的研究团队、科研人才及社会力量，选派参加南极条约协商会议，通过参与议案比较、汇总相应提案等方式深度参与，由此形成网络化、系统性的南极治理人才梯队、研究团队及社会补充力量，从而切实提升我国参与南极治理的话语权和发挥在南极地区治理平台中的实质作用。
文章来源：节选第《地球表层国际公地治理的路径选择——以南极为例》，原刊于《中国国土资源经济》2024年第12期
作者：李储，系中国自然资源经济研究院助理研究员；徐中平，系中国自然资源经济研究院副研究员；王光耀，系中国自然资源经济研究院研究实习员；张惠，系中国自然资源经济研究院助理研究员；毛馨卉，系中国自然资源经济研究院助理研究员
