在《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定草案》（BBNJ协定）的划区管理工具（ABMTs）机制与现有国际海洋法制度之间的关系问题上，中国支持BBNJ协定应坚持以海洋生物多样性为保护对象，对已有国际法律规则和机制保持充分尊重。同时，中国坚持协定应以《联合国海洋法公约》（下文简称《公约》）为依据，严格遵循现有的以《公约》为基础建立起来的国际海洋法制度框架，协定也不能与现行国际法及现有的全球、区域和部门的海洋机制相抵触。此外，中国建议，在BBNJ协定制度设计方面，应以合理平衡为导向，在各方利益之间建立起合理的平衡。
在ABMTs设置的目标原则方面，中国始终坚持BBNJ协定中ABMTs议题根本目标与协定的总体目标保持一致，具体包括两方面：一方面对海洋生物多样性进行养护，另一方面对其进行可持续的利用。BBNJ协定内容采纳了中国的诸多提案，保证了协定的公平性和可行性。未来，在BBNJ协定ABMTs规则的解释和适用过程中，中国可继续在人类命运共同体理念和海洋命运共同体理念指导下发挥影响力。
一、中国批准BBNJ协定前对包括海洋保护区的划区管理工具适用之准备工作建议
中国在正式批准BBNJ协定之前，需要做好适用BBNJ协定之ABMTs部分规则的准备，一方面要考虑是否需要在批准协定时发布相关解释性声明，另一方面则要为批准后的履约提前做好国内立法准备。
第一，以解释性声明的方式表明国家立场。基于条约内容的复杂性、文字语言的局限性和谈判时的复杂情形，多数情况下所缔结的条约存在用语概括笼统、与国内法存在不和谐之处等问题。为了善意履行条约，缔约方有必要重申条约中含糊不清之处，以解释性声明的方式强调其主张的意涵。
在ABMTs建设范围方面，根据BBNJ协定的安排，ABMTs应建立在国家管辖范围以外区域，如果海域的法律地位存在争议，该地区是否可被视为国家管辖范围以外区域并不明确，即该争议海域是否属于协定适用的范围尚无定论。因此在该海域建立ABMTs，可能会实质性损害利益攸关方主权、主权权利和管辖权，尽管针对该海域的建议不能作为各方提出或否定主权、主权权利和管辖权的依据等。
在ABMTs设置的期限方面，在对提案的协商和评估部分，BBNJ协定规定了协商应该有时限，协商的持续时间由STB与提案方协商确定，并且应当让所有利益攸关方有合理的时间提出意见。由于协定中的规则存在解释空间，中国可发布解释性声明，明确条文中的“持续时间”可以包括确保所有利益攸关方提出意见的“合理时间”，且“合理时间”包括对意见进行合理处理和答复的时间在内。
第二，完善国内海洋生态环境保护法律法规体系。完善的国内海洋生态环境保护法律体系是提升中国海洋治理能力的有力支撑。BBNJ协定正式得到通过，填补了在海洋生物多样养护和可持续利用方面的海洋空间治理法律空白。明确的规则是相关措施实施的法律依据，也是海洋生态环境保护的保障。中国可以根据BBNJ协定的规定，完善相关法律法规，以确保协定生效后的履行。中国海洋保护区建设实践起步较晚，海洋保护区立法不成熟，现行海洋保护区法规数量较少、效力层级低，尚未形成完整的法律法规体系。《深海海底区域资源勘探开发法》仅规定了承包者在国家管辖范围以外环境保护方面有应尽的责任，未明确规定国家管辖范围以外的ABMTs相关制度。中国批准BBNJ协定前，可以在相关法律法规中明确ABMTs提案要素，规定深海活动对海洋生物多样性影响的相关报告应定期上传等方式，以实现公众与机构之间的信息共享，完善深海公共平台建设。此外，还可以明确专门的生态环境保护机构，负责参与ABMTs的保护、与全球或区域机构的协调和信息收集与使用。
二、中国批准BBNJ协定后适用包括海洋保护区的划区管理工具规则之对策建议
中国在正式批准BBNJ协定后，可在人类命运共同体理念和海洋命运共同体理念指导下，依托中国主导构建的蓝色伙伴关系推动国际合作与协调，推进规则适用的实践向协定蕴含的共同但有区别责任之基本精神发展，使ABMTs规则的实施更为公平有序。
第一，积极参与科学和技术机构（STB）机制建设和程序性规范制定。
在BBNJ协定中，STB是缔约各方主要的科学协商平台，其优点在于可辅助实现缔约方的广泛参与，促成有关ABMTs建立和管理等方面的决定。因此，中国有必要参与到STB内部建设中去，为机构建设培养并输送人才。中国具备参与STB机构机制建设的能力和经验。中国可通过输送专家参与STB的建设，将人类命运共同体理念和海洋命运共同体理念嵌入STB的工作中，推动STB朝着促进国际合作和协调，确保国家管辖范围以外海洋生物多样性养护和可持续利用目标的实现。中国还有必要积极参与到STB未来程序规则制定的进程中，在提升全球海洋治理能力的同时，将对全人类共同利益的考量、以及全球海洋治理实践经验引入STB规则制定中。
第二，人类命运共同体理念下与其他缔约方通过嗣后实践促进BBNJ协定的实施。
人类命运共同体作为中国参与全球治理的理念，可以推进全球海洋治理进程中的平等与合作。在人类命运共同体理念视角下，ABMTs提案的制定、协商和评估中各国和国际组织的沟通将更加强调要在相互尊重的前提下进行平等合作，实现互利共赢的目标。人类命运共同体理念将为各国际法主体在ABMTs议题下相关措施的执行和监督审查提供有效指导。首先，以ABMTs养护海洋生物多样性需要广泛的参与主体之间的有效合作，其表现为各国均能有效地参与提案的制定和协商。其次，中国还应注意充分的协商沟通不仅停留在意见交换阶段。
BBNJ协定是国际海洋法治领域重要成就之一，其中的ABMTs部分以维护各国共同利益为基本目标，实现ABNJ海洋生物多样性养护和可持续利用之间的平衡，内容跨越了不同功能领域、不同治理体系和不同利益攸关方的边界，实现了全球范围内跨国利益攸关方在跨界海洋公共资源配置和跨界海洋公共物品生产与分配等议题上的合作，丰富了海洋空间治理的规则体系。中国在BBNJ协定谈判过程中，积极参与并在ABMTs议题提出诸多符合全人类共同利益的提案。
当然，也有必要注意到ABMTs部分仍存在对部分内容解释与适用，以及有关ABMTs建设技术部分的细则完善问题。中国可充分发挥人类命运共同体理念和海洋命运共同体理念在ABNJ国际法治发展进程中的功能和作用，通过BBNJ协定批准前的解释性声明、国内相关法律法规的完善，以及批准后对STB建设的参与和嗣后实践的积极引领，将人类命运共同体理念和海洋命运共同体理念有机地嵌入到对BBNJ国际协定的适用中去，提升中国在整体国际海洋法治发展中的话语权和领袖力，促进全球海洋秩序朝着更加公平有序的方向发展。
文章来源：节选自《BBNJ协定中海洋空间治理规则的适用与中国应对》，原刊于《理论探索》2024年第4期
作者：白佳玉，系南开大学法学院教授
