BBNJ协定通过规定缔约方大会建立包括海洋保护区在内的划区管理工具和相关养护管理措施方面的职权，促进合作与协调的职责以及划区管理工具和相关措施在提案、执行、监测和审查等方面的合作与协调事项，努力实现缔约方大会与“相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和领域机构”（以下简称IFBs）之间的权利义务平衡。总体来看，BBNJ协定所建立的包括海洋保护区在内的划区管理工具的国际合作与协调仍只是一个框架，具体如何开展以及将来如何发挥实效，还有待于BBNJ协定生效后的实践检验和在实践中的发展。从国际法的角度看，BBNJ协定与IFBs处于平等地位，不存在谁优先于谁的问题。这是建立BBNJ协定与IFBs之间的国际合作与协调机制的基本法律。BBNJ协定在第一部分（一般规定）第5条专门阐明了BBNJ协定与《公约》和IFBs的关系，规定BBNJ协定的解释和适用不应损害IFBs，并应促进与这些IFBs的一致性和协调性；也不影响任何其他相关协定的非缔约方与这些文书有关的法律地位。然而，从BBNJ协定关于划区管理工具的条款对IFBs的关系处理来看，除了再次强调BBNJ协定缔约方大会就建立包括海洋保护区在内的划区管理工具和相关措施作出决定时应尊重IFBs的职权，不应损害这些IFBs外，IFBs相比BBNJ协定在一定程度上具有略显优先的地位，这主要表现在：第一，当BBNJ协定下关于建立包括海洋保护区在内的划区管理工具拟议措施属于IFBs的职权范围时，缔约方大会不得作出决定，只可向BBNJ协定缔约方和全球、区域、次区域和领域机构提出建议，促进经由此类IFBs根据各自权限通过相关措施。这里的IFBs包括现已存在的IFBs，也包括在BBNJ协定生效后新建立或职权修订后使得拟议措施落入其职权范围的情形。因此，只要拟议措施属于IFBs，缔约方大会就要在决策权上让位，而仅享有建议权。第二，对于在BBNJ协定下已经建立的划区管理工具和相关措施，一旦落入到作为“后来者”的新建IFBs或职权修订后的IFBs的职权范围内，就触发是否继续有效的问题。尽管效力的保留、修订或撤销最终由缔约方大会决定，但这种决定需要通过与该IFBs密切合作与协调作出。也就是说，作为“后来者”的IFBs的职权也应得到尊重。作为一个全球性国际条约，BBNJ协定在包括海洋保护区在内的划区管理工具事项上要面对占全球海洋面积约60.2%的广阔的国家管辖范围外海域。然而，一个具体的划区管理工具或海洋保护区的养护管理措施及其目标会因不同的地理条件和海洋生物种类多样性而有所差异。因此，在国家管辖范围以外区域建立一个具体的海洋保护区或其他划区管理工具的决策过程中，需对这个具体海域的多方面信息要素进行审查，包括海洋环境、生物多样性及其物种分布、养护现状等生态及生物因素，还包括社会经济、文化因素等，对此，BBNJ协定附件一所列的指示性衡量标准就多达22项。而在就划区管理工具及相关措施建设与IFBs进行协商、对已建划区管理工具进行监测和审查时，需要掌握各个具体划区管理工具可能产生和已经产生的生物、生态、环境、经济、社会、文化、管理等多方面影响的信息和数据，由具有不同专业知识能力的人士开展评估、审查等工作。这就对BBNJ协定的科学和技术机构的能力建设提出了非常高的要求。但是，由于海洋的不同地理区域在环境、资源、文化等方面存在差异，与区域性机构或领域性机构相比，BBNJ协定的科学和技术机构并不具有优势。区域性机构或领域性机构往往专注一个特定地理范围的区域或单一的领域，容易组成更具有针对性和专业性的专家队伍，更容易获取具体地理区域或单一领域的相关科学和社会、经济、文化等信息，更容易作出准确的专业审查和判断，更能针对一个具体拟议区域提供科学技术和社会、经济等方面的支持，从而进行最优的决策。而对于BBNJ协定的科学和技术机构而言，要拥有与IFBs的科学和技术机构相同的专业水准，将面临极大的挑战，除非组建一个能覆盖全球各区域、各领域专家的庞大机构，但这样又会导致机构臃肿、大资金需求量巨大、审查和评估时间成本高和效率低下等一系列问题。一个不具备相应能力的科学和技术机构会让缔约方大会在协商过程中失去主动权，难以引导IFBs与其共同达成最优的国际合作与协调结果。因此，从科学技术支撑力的角度看，在广阔的国家管辖范围以外区域建设包括海洋保护区在内的划区管理工具，区域机构和领域机构往往更具实际操作上的优势。BBNJ协定采用了“混合模式”，加强与IFBs之间的合作与协调，可以更好利用其他区域和领域机构在操作上的优势。在合作与协调中，如何最优地利用好科学技术能力，在 BBNJ 协定与 IFBs 的科学和技术机构之间实现资源共享与合作，应在BBNJ协定生效后的实施过程中予以发展。“双重身份”缔约方可以在国际合作与协调中发挥积极作用
作为根据《公约》拟定的一份全球性国际法律文书，BBNJ协定缔约方的数量将是庞大的，BBNJ协定也希望更广泛的参与以更好地实现目标。可以预见，BBNJ协定的很多缔约方同时也是IFBs的缔约方、参与方或成员，拥有“双重身份”。尽管所有缔约方在BBNJ协定事务中处于平等的法律地位，但“双重身份”缔约方无疑将在BBNJ协定与IFBs的合作与协调中具有更多的能力，发挥更重要的作用。若BBNJ协定与IFBs目标一致， “双重身份”缔约方可促进合作更快更高效地达成，并使划区管理工具在后续执行中得到更多支持，节约协商成本。若BBNJ协定与IFBs目标不一致，甚至发生冲突， “双重身份”缔约方因其在不同组织中的立场不同，可综合多重视角和多方信息来源，对促进合作、弥合分歧提出更直接、更具有针对性的建议，降低机构间因存在冲突而需要进行谈判的成本。但同时应注意到， “双重身份”缔约方与其他缔约方之间容易产生“能力”差异，导致过度影响缔约方大会决策的潜在风险。为了避免出现缔约方大会轻易受“双重身份”缔约方行为不合理影响的情况，需要设定保障制度，以免缔约方之间“能力”不平等，从而保证缔约方大会基于稳定、公平的内部结构和职权划分进行决策，使 BBNJ 协定成为公平、公正的以全人类福祉为共同目的的国际合作与协调平台。BBNJ协定所建立的关于包括海洋保护区在内的划区管理工具的国际合作与协调框架机制仍存在多处不够明确或者模糊之处，主要有以下几点：BBNJ协定规定其缔约方大会可以与IFBs进行合作和协调，就与这些IFBs所通过措施相兼容的措施作出决定。但是，这项规定中含有如下不确定事项：首先，什么是“相兼容的措施”？可以肯定的是，这种措施不能属于IFBs的职权范围，否则缔约方大会就不能作出决定。但“相兼容”如何定义？以什么作为评判标准？如何避免因这种措施是否属于IFBs职权范围而引发争端？其次，缔约方大会就此事与IFBs开展什么样的合作与协调？是协商取得IFBs的同意或至少不反对？还是仅仅进行信息通报或征求意见？如果IFBs明确反对拟议“相兼容措施”，缔约方大会是否还可以作出决定？再次，在什么情形下会出现“相兼容措施”的需求？这些问题的答案尚不得而知，有待在BBNJ协定实施中通过实践予以明确。缔约方大会的拟议措施一旦属于IFBs的职权范围，则只可向其缔约方和全球、区域、次区域和领域机构提出建议，由此类IFBs通过相关措施。因此，拟议措施是否获得通过，取决于对该措施具有职权的IFBs。这样就产生了无法确定的新问题：如何使具有职权的IFBs接受建议、开展讨论、作出决策？从建议对象看，缔约方大会可以向BBNJ协定的缔约方、具有职权的IFBs提出建议。对于BBNJ协定缔约方而言，如果是IFBs的成员或参与方，则可以其成员或参与方身份在IFBs采取进一步行动，例如提交该拟议措施的提案；如果不是IFBs的成员或参与方，则只能在可能的情形下以利益攸关者的身份提出建议。从积极的角度讲，这种建议机制为BBNJ协定与IFBs的合作与协调搭建了一个桥梁，使拟议措施在具有职权的IFBs被考虑、讨论、通过提供了可能，也为各方的积极努力提供了路径。从消极的角度讲，如果具有职权的IFBs不予合作，这种建议将失去价值。因此，似乎还需要进一步的合作机制，例如，在BBNJ协定层面上，明确被建议的缔约方需采取何种行动，并对其行动建立适当的督促机制；在BBNJ协定和IFBs之间建立较为稳定的某种合作机制，例如签署协议等。如前文所述，BBNJ协定第22条第4款为将来建立处理IFBs已有划区管理工具的机制提供了一个窗口性依据，但未能明确是一种什么样的机制、其功能是什么。在谈判过程中，第五次政府间会议续会之前的BBNJ协定草案所对应的这一款的意思是，授权缔约方大会承认IFBs所建立的包括海洋保护区在内的现有划区管理工具。其目的是通过缔约方大会的“承认（recognize）”，使得IFBs所建立的包括海洋保护区在内的现有划区管理工具对BBNJ协定的所有缔约方产生效力，如同在BBNJ协定下建立的划区管理工具一样，所有BBNJ协定的缔约方在被“承认”的划区管理工具区域内的行为将受到约束，而不论其是不是建立该划区管理工具的IFBs的缔约方、成员或参与方。但在第五次政府间会议续会上，一些谈判代表对BBNJ协定草案这一款表示强烈反对，认为这种“承认”会造成缔约方权利、义务的不对等：非建立该划区管理工具的IFBs的缔约方将承担遵守该划区管理工具养护管理措施的义务，但并不能平等地享有该IFBs缔约方所享有的权利。经反复讨论，最终该款内容被全面修改，采用了一个模糊不清的措辞 — —“机制”，有待BBNJ协定生效后在实施过程中进一步发展。要求其缔约方大会应安排定期协商，以加强BBNJ协定与IFBs的合作与协调，以及IFBs之间的合作与协调。这是促进BBNJ协定与IFBs之间合作的重要机制，也是实现BBNJ协定担当合作“发起者” “组织者”角色的重要机制，是国家管辖范围以外区域包括海洋保护区在内的划区管理工具建设走向网络化的重要一环。然而令人担忧的是，这种定期安排的协商工作量巨大。现已存在的IFBs数量庞大，仅具有管理功能的区域渔业组织就多达19个，其他领域的全球、区域、次区域、领域机构也有数十个。缔约方大会如何与数量庞大的IFBs安排定期协商？在这种定期协商中，协商的内容是什么？IFBs的参与范围有多广？具有建立划区管理工具职权的IFBs全部参与还是因具体协商事项而定？由谁代表参加协商？其授权范围是什么？这些都将是复杂的问题，直接涉及协商的参与规模、效率、时间安排、资金等一系列的问题。这种定期协商的议事规则是什么？不参加协商的后果是什么？协商议定的结果具有什么法律效力？这些也是需要进一步明确的重要问题，否则将直接影响协商的效率和效果。总之，这种定期协商将是一个十分复杂的过程，也将产生巨大的人力、时间、资金等方面的成本，其绩效成本也难以预测。BBNJ协定规定，建立包括海洋保护区在内的划区管理工具提案应由BBNJ协定秘书处协助开展协商。协商应包容、透明，对包括各国和全球、区域、次区域、领域机构，以及民间社会、科学界、土著人民和当地社区在内的所有相关利益攸关方开放。但对于如何开展协商与评估，BBNJ协定仅规定“协商和评估程序的模式，包括期限，应视需要由科学和技术机构在其第一次会议上进一步拟定，供缔约方大会审议和通过”。这表明目前还不存在一个确定的、可供缔约方执行的协商与评估模式，还有待BBNJ协定生效后进一步议定。
文章来源：节选自《评BBNJ协定下建立划区管理工具的国际合作与协调》，原刊于《武大国际法评论》2023年第5期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：唐议，上海海洋大学海洋文化与法律学院院长、教授；王仪，上海海洋大学海洋文化与法律学院硕士
