我国拥有图们江航行权、出海权和通商等权利是基于法理和历史性权益等长期形成的，应该对我国拥有图们江出海等相关权益进行整体规划设计，尤其是在百年大变局和中俄朝加强合作的大背景下，不但要考虑如何尽快恢复行使我国在图们江下游拥有的各项权利，更应该立足长远、未雨绸缪，从加强中俄朝图们江区域国际合作的角度，充分利用俄朝在图们江出海口两侧的优良海湾和众多港口，打造“图们江国际合作大湾区”开发计划，进一步把我国在图们江下游拥有的各项权利拓展到日本海区域，提升我国“外循环”战略实施力度，进而提高东北地区对外开放的水平，实现高质量发展。同时也要助推俄罗斯远东地区和朝鲜的发展，从而实现中俄朝“互利共赢、利己达人”区域发展共同体夙愿。
具体而言，本文主张从三个阶段行使、拓展我国图们江航行出海等权利。
一、第一阶段：通过开展“跨境江海游”“渔民出海捕鱼”等方式尽快恢复行使图们江出海权
显然这些活动的开展需要外交磋商、商务谈判来助力。可倡议组织中俄朝三方联合科学考察，成立图们江三方合作协调组织，重点培植图们江跨境江海旅游等人文交流合作项目。操作上首先用好《凡尔赛和约》和《国际河流航行规则》，由我国倡议成立“中俄朝图们江下游管理委员会”，对图们江珲春市防川村至入海口15公里的河道进行共同开发、共同管理，应特别强调中俄朝三国在该河段的自由航行权。在实施路径上，先启动图们江三国联合科考，掌握图们江下游的自然环境、水文特征、通航条件等基础数据，为日后三国合作提供支撑；然后推出中俄朝“图们江—日本海”跨境江海游项目，前期可建设往返于中国防川—俄罗斯波谢特—朝鲜罗先的跨境江海“小三角”旅游项目，扩大三国人员往来和人文交流，也借此实现我国图们江航行的常态化。项目成熟后再推出小型货船进出日本海。同时，也可考虑常态化行使我国历史上拥有图们江出海捕鱼权，鼓励珲春市的渔民出海捕鱼，进一步用渔民捕鱼等通航事实固化我国图们江的既有权益。
该方案除了要让俄、朝接受图们江国际河流的权力与义务和相关双边协定、条约外，更要对图们江下游河段进行疏浚整治。位于图们江口的俄朝铁路大桥适航净高约7米，成为航船出入日本海的直接障碍，中俄朝需要协商俄朝对大桥就近选址重建，鉴于今年6月俄朝已开始着手建设横跨图们江的公路大桥，可考虑引导俄朝拆除旧的铁路大桥，建设一座公铁两用新型大桥，引桥同时连接中俄朝三国，并力争由我国出资援建，从为日后中俄朝开展国际合作创造积极条件；图们江下游河段常年淤积泥沙，河道疏浚和维护工作显然需要我国持续发力，因为俄朝不具备疏浚的内在动力和技术条件。
二、第二阶段：通过构建“图们江国际合作大湾区”计划进一步拓展我国的图们江出海权
目前国际上有四大湾区经济体，即美国的纽约湾区（金融）和旧金山湾区（科技）、日本东京湾区（产业）、我国的粤港澳大湾区（综合）。图们江流域有望打造一个新型国际化大湾区即“图们江国际合作大湾区”。该湾区具有出色的自然条件和强大的内生动力。一方面，图们江出海口两侧分布着朝俄五个优质海湾，即朝鲜的罗津湾、造山湾和俄罗斯的波谢特湾、大彼得湾和阿穆尔湾等，这些海湾周围分布着十余个优良港口，其中主要港口有朝鲜的清津、罗津、先锋、雄尚、牛岩，以及俄罗斯的波谢特、扎鲁比诺、斯拉夫扬卡、海参崴、纳霍德卡等，朝鲜的清津港和俄罗斯的纳霍德卡港可以界定为“图们江国际合作大湾区”南北的边界。这些海湾和港口共同形成了“一江三国五湾十港”的“图们江国际合作大湾区”的地理框架。另一方面，俄朝两国也需要通过开发图们江周边区域扭转国内局势。众所周知，俄罗斯近两年对远东地区的开发、尤其是对毗邻图们江的滨海边疆区的开发日益迫切，先后将扎鲁比诺和海参崴确定为我国内贸货物跨境运输中转港。朝鲜也意识到图们江区域开发是朝鲜对外开放、尤其是对我国和俄罗斯开展合作的重要选项，朝鲜希望通过图们江下游及出海口区域开发谋求利益最大化，俄朝的内在需要是图们江区域开展国际合作的内生动力。
打造“图们江国际合作大湾区”，是中俄朝三国持续合作的过程，前期除了要进行外交努力、商务谈判和项目带动外，还需重点考虑三个问题：一是我国要联合俄朝向“国际水道测量组织（IHO）”申请把中俄朝三国交界的“一江五湾”区域命名为“图们江国际大湾区”，从而为大湾区的国际合作提供法理基础。二是确定“大湾区”合作机制。从中俄合作的角度看可适用“一带一路”倡议，但因朝方尚未加入使得该机制无法实施。大图们倡议（GTI）机制又因朝方的退出也不适用于此方案。因此可考虑采用1995年12月6日，中俄朝签署的《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》即三国协调委员会机制。三是成立“图们江国际合作大湾区”合作委员会，由三国共同经营、共同管理，并就管理方式、法律文本、合作项目等进行通盘设计，在此基础上论证优先开展的合作产业，可探索“基础设施互联共享—三国跨境江海旅游—跨境深加工园区—临港产业链合作”等路径。
三、第三阶段：从“图们江国际合作大湾区”计划走向“东北亚区域经济合作组织”
在第二阶段夯实中俄朝图们江区域发展共同体所需要的产业基础和合作机制的前提下，着手探索东北亚中俄朝日韩蒙区域经济一体化的目标，最高目标是成立区域高度一体化的“东北亚区域经济合作组织”。
实际上，作为图们江区域国际合作主体的六个国家可以分为两个层级，核心层级是图们江沿岸中国、朝鲜和俄罗斯三国，这三个国家围绕图们江下游及日本海入海口周边区域开展跨境、陆海等合作，拉动本国经济发展；外围层级是韩国、蒙古和日本三国，这三国借助中俄朝合作实现要素注入和市场共生。其中，中俄朝合作是前置条件，中俄朝三国协调委员会机制是关键，大图们江倡议（GTI）机制为图们江区域国际合作提升了前景和空间，该机制也是东北亚地区现存唯一的多边合作机制。短期看要强化中俄朝三国协调委员会机制，加强中俄朝基础设施对接和跨境江海旅游等产业合作。同时，要尽快恢复朝鲜GTI成员国身份，还要把日本吸纳为成员国。长期看，要对GTI机制实施转型升级。尽管2014年开始，GTI已明确提出要转型升级为“东北亚区域经济合作组织”，由于当时俄罗斯的顾忌未能成型。如今时过境迁，国际关系发生重大变化，俄乌冲突使俄“东转战略”发生重大转变，特朗普时期开启的中美竞争的天平也在逐渐倾斜，美国在贸易、科技、金融甚至在军事领域均出现下滑迹象，日本、韩国出现战略摇摆的可能性增大，尤其日本石破茂首相上台后提出对华加强经贸合作新动向，这些都为GTI已转型升级为“东北亚区域经济合作组织”提供了积极的变量。
如果GTI能转型升级为“东北亚经济合作组织”，将有利于东北亚区域经济一体化的发展，有利于图们江国际合作与“一带一路”倡议相融合，最终发展成为全球极具竞争力“东北亚发展共同体”。
文章来源：节选自《新背景下构建“图们江国际合作大湾区”的思考——以拓展我国图们江出海权为导向》，原刊于《东北亚经济研究》2024年第6期
作者：张杰，系延边大学吉林省跨境经贸合作研究中心主任、经济管理学院教授，吉林省图们江国际合作学会副会长；李铁，系延边大学兼职教授，中国太平洋学会副会长、中国国际贸易学会副会长，中韩俄蒙大图们倡议智库联盟中方学术牵头人
