《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》( 以下简称BBNJ协定）是1982年《 联合国海洋法公约》（ 以下简称《 公约》）的第三个执行协定也是现阶段出台的最重要的政府间国际涉海条约。BBNJ协定第三部分的标题为“ 包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施” 。划区管理工具是保护海洋环境和生物多样性的重要手段，常见的包括国际海事组织为航运活动划定的特别区域和特别敏感海域、联合国粮农组织为渔业活动划定的脆弱海洋生态系统以及国际海底管理局为深海采矿活动划定的环境特受关注区、环境影响参照区、环境保全参照区等。作为众多划区管理工具的一种，海洋保护区具有独特的地位和作用。BBNJ协定对划区管理工具和海洋保护区均给出定义。两相比较，海洋保护区具有偏重养护、期限长久、全面综合的特点。换言之，海洋保护区对海上活动的限制领域和规制程度高于一般划区管理工具。
实践中，各国在其管辖海域内设立海洋保护区较为普遍。但在国家管辖范围以外的公海，保护区的设立尚不多见，现有的实践主要包括南极海洋生物资源养护委员会设立的南极海洋保护区，委员会成员现有26国和欧盟；以及保护东北大西洋海洋环境委员会设立的系列公海保护区，委员会成员现为15国。目前，已被设立为保护区的公海海域约仅占全球公海总面积的1%，现有公海保护区在适用海域和缔约国数量方面显然不具有普遍性。 公海保护区的设立涉及对各国公海自由的限制，必须充分尊重和平衡处理各国的利益及关切，出台全球性法律文书加以规范有利于凝聚各国共识、推进公海保护区工作。BBNJ协定“ 期望实现普遍参与”，并将建立“ 具有生态代表性和良好连通性的海洋保护区网络” 写入协定划区管理工具部分的目标。协定的出台为在全球公海设立保护区首次提供了法律规制，填补了国际海洋法的空白。关于公海保护区的设立，BBNJ 协定主要确立了两方面的法律规范：
一、公海保护区的设立程序
针对公海保护区的设立，协定确立了提交提案、初步审查、公开协商、大会决定的四步程序。关于书面提案，根据协定第19 条，其应由缔约方单独或集体提交协定秘书处。 提案应基于最佳可得科学和科学信息拟订。 提案应包括保护区域、识别保护区域的指示性衡量标准、区域内人类活动、养护目标、管理计划草案等主要要素，必要时还可提出拟议保护区和养护措施的期限等。关于初步审查，根据协定第20 条，其由根据协定设立的科学和技术机构进行，审查的目的是确定提案载有协定规定的主要要素。 审查结果应予公布，并应由秘书处转交提案方。 提案方应在考虑科学和技术机构的初步审查后，将提案重新提交秘书处。关于公开协商，根据协定第21条，其由协定秘书处协助开展，提案内容和协商进程对包括各国和全球、区域、次区域、领域机构，以及民间社会、科学界、土著人民和当地社区在内的所有利益攸关方开放。 提案方应考虑协商期间收到的各利益攸关方提供的看法和信息，酌情对提案作相应修改。 修订后的提案应提交科学和技术机构，由其进行评估并向缔约方大会提出建议。关于大会决定，根据协定第22条，缔约方大会将基于最后提案和管理计划草案，同时考虑协商程序中收到的信息以及科学和技术机构的意见和建议,就建立公海保护区和有关措施作出决定。 缔约方大会作出决定时，应尊重相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和领域机构的职权，不应损害这些文书和框架及机构。考察上述四个步骤，在 BBNJ协定的框架下，公海保护区的设立体现出共同参与和集体决策的特点。自特定缔约方提出提案后，由独立专家组成的科学和技术机构以及代表性广泛的利益攸关方均可提供信息、发表意见或提出建议，确保公海保护区的设立具有开放性和透明度。缔约方大会是由全体缔约方组成的权力机构，由其行使决策权，确保公海保护区的设立体现各国集体意志。上述制度设计有利于推进公海保护区的有序设立，有利于维护国际社会的整体利益。
二、缔约方大会的决策机制
公海保护区的设立旨在实现养护海洋生物多样性这一国际社会的共同利益，但同时涉及对各国公海自由和海上活动施加限制，十分复杂敏感。BBNJ协定创设出一套兼顾各方关切的决策机制，主要涵盖三个方面：一是协商一致原则。 根据协定，作为一般规则，缔约方大会的决定应协商一致作出（ 第23条第1款） 。 只有在所有努力均已穷尽仍无法达成协商一致的情形下，方可通过投票作出决定。二是投票表决规则。 在未达成协商一致的情况下，缔约方大会的决定应由出席并参加表决缔约方的四分之三多数作出；在此之前，缔约方大会应由出席并参加表决缔约方的三分之二多数确定，为达成协商一致的所有努力均已穷尽（ 第23条2款） 。三是退出机制安排。 缔约方大会作出的决定应在120天后对所有缔约方生效（ 第23条第3款） 。 在该120天内，如某一缔约方书面通知秘书处，对大会通过的决定提出反对，该决定对该缔约方不具约束力（ 第23条第4款）。提出反对时应书面解释反对理由。 协定将反对理由限定为三种：一是该决定不符合协定或《公约》规定的反对方的权利和义务；二是该决定形式上或事实上无理歧视反对方；三是该缔约方在作出一切合理努力后，在提出反对时无法切实可行地遵守该决定。 反对应以前述一项或多项理由为依据（ 第23条第5款）。根据协定，提出反对的缔约方仍需履行两项义务：一是在切实可行的范围内采取与决定具有同等效果的替代措施或办法，并且不应采取损害其所反对的决定有效性的措施或行动；二是向缔约方大会定期报告采取替代措施或办法的情况，以供缔约方大会监测和审查相关信息（ 第23条第６款、第７款）。考察上述决策机制，其将“ 协商一致” 确立为一般规则，彰显各方在公海保护区问题上的价值取向。该规定的意义在于，对于设立公海保护区这一重大敏感问题，相关决策应最大限度平衡反映各国实质关切，争取各国普遍共识。关于BBNJ协定兼采“ 协商一致” 和“ 多数投票”的规则，其意图在于避免公海保护区的决策陷入僵局，在确保大体公平合理的基础上提高决策效率。根据协定，缔约方大会在投票表决实质性问题时，适用三分之二多数规则；而设立公海保护区的决策适用四分之三多数规则，显协定第三部分的标题为“ 包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施” 。划区管理工具是保护海洋环境和生物多样性的重要手段，常见的包括国际海事组织为航运活动划定的特别区域和特别敏感海域、联合国粮农组织为渔业活动划定的脆弱海洋生态系统以及国际海底管理局为深海采矿活动划定的环境特受关注区、环境影响参照区、环境保全参照区等。作为众多划区管理工具的一种，海洋保护区具有独特的地位和作用。BBNJ协定对划区管理工具和海洋保护区均给出定义。两相比较，海洋保护区具有偏重养护、期限长久、全面综合的特点。换言之，海洋保护区对海上活动的限制领域和规制程度高于一般划区管理工具。实践中，各国在其管辖海域内设立海洋保护区较为普遍。 但在国家管辖范围以外的公海，保护区的设立尚不多见，现有的实践主要包括南极海洋生物资源养护委员会设立的南极海洋保护区，委员会成员现有26国和欧盟；以及保护东北大西洋海洋环境委员会设立的系列公海保护区，委员会成员现为15国。目前，已被设立为保护区的公海海域约仅占全球公海总面积的1%,现有公海保护区在适用海域和缔约国数量方面显然不具有普遍性。 公海保护区的设立涉及对各国公海自由的限制，必须充分尊重和平衡处理各国的利益及关切，出台全球性法律文书加以规范有利于凝聚各国共识、推进公海保护区工作。BBNJ协定“ 期望实现普遍参与” ，并将建立“ 具有生态代表性和良好连通性的海洋保护区网络” 写入协定划区管理工具部分的目标。协定的出台为在全球公海设立保护区首次提供了法律规制，填补了国际海洋法的空白。关于公海保护区的设立，BBNJ协定主要确立了两方面的法律规范：公海保护区的设立程序针对公海保护区的设立，协定确立了提交提案、初步审查、公开协商、大会决定的四步程序。关于书面提案，根据协定第19条，其应由缔约方单独或集体提交协定秘书处。提案应基于最佳可得科学和科学信息拟订。 提案应包括保护区域、识别保护区域的指示性衡量标准、区域内人类活动、养护目标、管理计划草案等主要要素，必要时还可提出拟议保护区和养护措施的期限等。关于初步审查，根据协定第20条，其由根据协定设立的科学和技术机构进行，审查的目的是确定提案载有协定规定的主要要素。审查结果应予公布，并应由秘书处转交提案方。提案方应在考虑科学和技术机构的初步审查后，将提案重新提交秘书处。
文章来源：节选自《BBNJ协定在国际海洋法上的制度创新》，原刊于《太平洋学报》2024年第5期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：刘洋，武汉大学中国边界与海洋研究院博士；施余兵，厦门大学法学院／南海研究院教授
